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논문 기본 정보
- 자료유형
- 연구보고서
- 저자정보
- 발행연도
- 2005.12
- 수록면
- 1 - 181 (181page)
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1. 연구의 필요성 및 목적
본 연구는 APEC, IEA, ASEAN+3 등 우리나라가 활발하게 참여하고 있는 국제에너지협력체의 천연가스 관련 논의동향을 살펴보고, 국내에서의 논의동향을 검토함으로써, 국제적으로 에너지정책의 공조체제가 강화되는 상황에서 우리나라의 천연가스산업이 지향해야 할 방향을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다.
이들 협력체는 정부간 협의체로 구성되어 회의대표단은 공무원을 주축으로 하고 기타 에너지관련 공기업, 연구기관 및 정부산하기관 등으로 구성되어 운영되고 있다. 이들 국제에너지협력체에서는 천연가스와 관련하여 다양한 수준에서 다양한 이슈에 대하여 논의가 진행되어 왔으나, 논의내용에 대한 정보의 공유 또는 확산 노력은 미흡한 실정이다.
따라서 본 연구는 국내 천연가스산업의 발전방향을 도출함으로써 에너지안보 및 산업효율성 제고를 위한 기초자료로 활용될 뿐만 아니라, 국제에너지협력체에서의 천연가스 관련 논의내용을 정부 및 산학연이 공유하는 계기가 되고자 한다.
2 연구내용 요약
보고서의 구성은 다음과 같다. 우선적으로 우리나라가 참여하는 주요 국제에너지협력체로서 APEC, IEA 및 ASEAN+3에 대하여 개관한 뒤, 이들 협력체에서의 천연가스 관련 논의동향을 서베이 형식으로 제시하였다. 이밖에 이들 협력체 이외에 최근 관심을 끌고 있는 가스수출국 포럼의 논의 동향과 이 포럼의 카르텔화 가능성에 대한 분석을 간단히 추가하였다. 이들 협력체에서의 논의동향과 국내 논의동향과의 비교를 위해 우리 정부 및 우리나라 천연가스 수급의 책임을 맡고 있는 한국가스 공사를 중심으로 가스산업정책과 기업전략을 분석하였고, 이를 바탕으로 우리나라 가스산업의 발전방향을 가스공급안보와 경쟁도입의 관점에서 제시하였다.
다양한 천연가스 관련 국제협력체에서의 논의의 흐름은 가스공급안보와 시장기능의 활성화로 압축되고 있다는 사실을 발견하였다. APEC에서는 에너지안보, 특히 가스공급안보와 관련하여 천연가스 교역의 촉진, 상ㆍ하류부문에서의 투자활성화 및 시장의 개방 등을 통해 문제를 해결하고자 하고 있다. ‘APEC 천연가스 이니셔티브’ 및 ‘LNG 교역확대를 위한 최적관행원칙’ 등은 민간의 참여확대 및 교역확대를 통해 가스공급안보를 확보할 수 있다는 기조를 천명하였다.
IEA는 장기에너지수급전망을 통해 천연가스 부존량은 세계적인 수요를 충족시키기에는 충분하며, 이를 위한 투자여건의 조성을 강조하고 있다. 그리고 공개시장에서의 가스공급안보는 기본적으로 시장기능에 의해 달성되어야 한다는 입장을 견지하고 있다. 가스공급안보가 공공재인 까닭에 정부의 역할이 중요한 부분이기는 하지만, 정부의 역할은 시장을 관리하는 데에 있는 것이 아니라, 시장이 관리하기 어려운 공급신뢰도, 안전기준 및 여타 위험 등 시장실패 가능성이 큰 부분에서만 규칙이나 기준을 정하고 집행하는 최소한의 역할에 머물러야 한다는 입장이다.
ASEAN+3의 경우는 아직까지는 투자촉진을 위한 상호이익의 증대, 상ㆍ하류 부문에서의 기술개발협력 촉진 동 하류부문 시장개혁보다는 투자촉진 및 기술협력 등 인프라확충에 초점을 두고 있다. 그러나 이들 이슈는 기본적으로 가스공급안보를 확보하기 위한 수단들이다. 특히 우리나라가 천연가스를 수입하는 몇몇 ASEAN 회원국들과 천연가스 도입계약조건의 유연성 확대를 위한 논의가 시작되었다는 점은, 향후 가스공급안보와 함께 우리나라 천연가스산업에서의 경쟁도입 여건조성을 위해 고무적이라고 할 수 있다.
아직까지 예단하기는 이르지만, 가스수출국 포럼이 OPEC과 같은 카르텔로 발전할 가능성은 그리 크지 않다고 보는 것이 일반적인 견해이다. 그러나 최근의 국제천연가스 수급상황이 그다지 여유가 있지 못하다는 점을 고려할 때, 동 포럼의 움직임을 예의주시할 필요는 있다.
이러한 국제적인 논의동향과 우리나라 내부에서의 논의동향은 그 의제 면에서는 차이를 보이지 않고 있다. 즉, 국내 천연가스 관련 논의도 가스공급안보와 시장기능의 활성화에 맞추어져 있다. 다만, 그 논의가 가스공급안보의 중요성을 강조하는 점에서는 차이가 없지만, 이를 민간이 주도하는 시장기능을 통해 확보해야 하는지, 아니면 공공부문이 주도 할지에 대한 당위성 및 방법론에서는 의견이 갈리고 있다. 이들 주제는 상호 긴밀하게 얽히어 하나의 주제를 다른 것과 별개로 다룰 수 없다는 어려움이 있다. 예컨대, 천연가스산업에 경쟁을 도입하는 문제는 가스공급안보와 관련하여 여러 가지 문제를 야기하기 때문에 경쟁도입은 시기상조이거나 아예 불가능하다는 주장이 제기되고 있으며, 이는 10년 가까이 진행되어 온 가스산업 구조개편 논란의 중심에 있는 상황이다. 천연가스는 민생연료로서 공공성이 중시되고, 천연가스를 거의 100% 수입해 사용하는 우리나라의 수급구조는 경쟁을 허용하지 않으며, 가스수급안정과 자주권 확보를 위해서는 도입부문을 단일창구화해야 하고, 동고하저 수요패턴과 부족한 설비용량으로 인해 경쟁도입시 시장실패 가능성이 크다고 하는 등의 주장이 경쟁도입을 추진하지 못하게 하는 논거로 제시되어 왔다.
그러나 본 보고서는 이들 주장이 자유주의 시장경제체제의 기본논리에 부합하지 못하는 이유들을 제시하였으며, 가스공급안보와 개방된 시장이 양립할 수 있다는 점도 구체적으로 밝혔다. 즉, 가스공급원의 확보, 공급인프라의 확충 및 시장안정화, 에너지안보상황의 개선을 위한 기업들의 사업다각화 등은, 국제 천연가스시장의 현황과 전망 및 국내 기업들의 사업역량을 감안할 때, 다수 기업들이 참여하는 개방된 시장에서 그 효과가 더욱 크게 나타날 수 있다는 것이다.
3. 정책제언 및 향후 과제
우리나라 천연가스산업이 지향해야 할 발전방향을 몇 가지 제시해 보면 다음과 같다. 첫째, 공급자 중심의 사고에서 수요자 중심의 사고로 전환해야 한다. 공급자의 수급조절능력이 부족하고 향상된 수급조절능력에 대한 소비자의 지불의사가 있다면, 다양한 공급자를 통해 이를 제고할 수 있도록 해야 한다. 축적된 자본과 가용한 기술진보의 과실을 소비자들이 향유할 수 있도록 해야 한다. 예를 들어, LNG 개발, 생산, 수송, 분배 등 LNG chain에서의 기술발전과 이에 따른 비용절감은 다수 참여자의 사업기회를 허용하고 있다. 수요자 중심의 사고전환에는 가스를 최종에너지로 사용하는 소비자뿐만 아니라, 전환부문 소비자에 대한 고려도 포함된다. 가스발전기로 생산된 전기를 소비하는 소비자들은 간접적으로 가스비용을 지불하는 것이므로, 이들 소비자의 가스소비에 대한 효용과 지불의사도 가스수급체계 및 가격에 적절히 반영되어야 한다. 공익에너지사업에서의 효율성은 형평성과 배타적인 관계에 있지 않다는 사실에 유념해야 한다.
둘째, 국내외적으로 개방화의 방향을 추구하는 것이 바람직하다. 천연가스 생산ㆍ수송에서의 기술발전과 비용절감의 과실을 최대한 누릴 수 있도록 하기 위해 보다 개방되고 경쟁적인 산업구조를 지향해야 한다. LNG 도입부문에서의 신축성 제고도 공공부문과 민간부문이 경쟁을 통해 공유하도록 하는 것이 바람직하다. 이는 경쟁을 통한 효율향상 이외에도 가스공급안보에 기여하는 효과를 가져온다. 기존 공급자 이외의 사업자들에게도 사업다각화 및 국가 에너지안보에 기여할 수 있는 기회가 주어지는 것이 바람직하다.
셋째, 가스산업 경쟁도입 추진방향은 정부의 가스산업 구조개편의 기본취지에 맞추어 설정하되, 근래의 변화된 여건을 충분히 반영해야 한다. 그러나 이러한 여건변화 또는 국내 수급구조에 대한 고려가 지금까지는 주로 가스산업 경쟁도입의 제약조건으로 기능해 왔다는 점에 유의할 필요가 있다. 예컨대, 1999년을 전후한 구조개편 논의는 천연가스 전국배관망이 완성되지 못했다는 점이 구조개편의 걸림돌이 되었으며, 최근에는 공급안보의 확보가 경쟁도입의 최대제약조건으로 거론되고 있다. 그러나 본 보고서의 분석을 통해 공급안보와 경쟁적 산업구조는 반드시 상호배타적인 것은 아니라는 점을 알 수 있다. 더욱이 우리나라의 경우 동고하저 수요패턴을 충족하기 위한 공급인프라 확충 문제는 단일 사업자가 감당하기 어려운 문제이며, 이는 다수 사업자를 통해 해결하는 것이 바람직하다. 경쟁도입의 속도조절과 가스공급안보를 확보하기 위한 민간자본 동원의 정도를 최적화하는 노력이 필요하다.
넷째로, 러시아 PNG 도입사업은 국익을 최대화하는 방향으로 추진되어야 한다. 대륙과 연결된 가스공급망을 확보함으로써 장기적으로 안정적인 가스공급원을 확보한다는 차원에서 러시아 PNG의 도입은 매우 중요하다. 그러나 러시아 PNG 도입사업 자체가 목적이 되어 여타 대안을 모두 희생해서는 안 된다. 러시아 PNG가 도입되더라도 장기적으로 우리나라 가스부문의 절대적인 성장은 LNG 부문에서의 경쟁을 허용할 수 있다. 아울러 러시아 PNG의 도입조건이 구체적으로 드러나지 않은 상황에서는 경제적인 도입을 위해 우리의 LNG 도입규모나 조건을 지렛대로 활용할 필요도 있다. 러시아의 가스공급계통(UGSS)과 연계됨으로써 러시아의 가스수급상황에 따라 우리의 LNG 부문이 감당해야 하는 추가 저장비용 및 배관망건설ㆍ운영비용 등에 대한 세심한 검토가 필요하다.
다섯째, 국제에너지협력체에서의 발언권 확대 및 이를 통한 국익 증대를 위해서는 국제적인 논의의 흐름을 따를 뿐만 아니라 주도할 필요가 있다. 우리나라의 천연가스산업 규모에 걸맞은 정책과 산업구조를 지향할 때 우리의 발언권은 확대되고, 가스공급안보도 향상될 수 있다. 아직까지는 국제에너지협력체, 특히 APEC의 경우 가스공사만이 우리나라 업계를 대표해 참여해 왔으나, 민간기업들의 가스산업 참여를 확대하고 이로부터 국제에너지협력체에 대한 참여기업의 외연을 넓혀 나아감으로써 다양한 가스관련 사업기회를 포착할 수 있다.
1. Research Purpose
The purpose of this study is to explore the direction in which the Korea's natural gas industry needs to move under the circumstances where international energy policy coordination becomes more popular. Examples of international energy policy coordination bodies in which Korea is participating include APEC, IEA and ASEAN+3.
The above-mentioned bodies are of nature of intergovernmental policy forum. As such, delegation to meetings thereof is composed mainly of government officials, who are supported by experts from related entities such as public enterprises, research institutes, and other public organizations. Although there are many discussions and dialogues at diverse levels within each of the coordination bodies, sufficient efforts have not been made to share or diffuse the contents of the talks across the communities of concern, the natural gas sector among others.
The study aims not only to contribute toward the nation's enhanced security and efficiency of the natural gas sector, but also to provide an opportunity for government, industry, and research community to share the information regarding the recent trend of international energy cooperation with the focus on natural gas.
2. Key Findings
The report is organized as follows: at first, it overviews APEC, IEA and ASEAN+3 as major intergovernmental energy policy coordination forums; the overview is followed by discussions about natural gas-related issues in those organizations; a brief introduction of GECF and a short analysis on the possibility of its becoming a gas version of OPEC are presented; discussions about major topics concerned with natural gas within the organizations are followed by an analysis of the industrial policy of the Korean government for natural gas and that of KOGAS' strategies; based on the survey and analyses aforementioned, the direction to follow is presented in respect of gas supply security and the introduction of competition into the Korean natural gas industry.
All efforts and discussions about natural gas in the energy cooperation bodies boil down to those about gas supply security and the facilitation of market mechanism. For energy security, and gas supply security in particular, APEC is approaching by way of facilitating gas trade, investment in infrastructure both upstrean and downstream, and wider opening of gas markets. The underlying theme of the 'APEC Natural Gas Initiative' and the 'Best Practice Principles of Facilitating the Development of Liquefied Natural Gas (LNG) Trade in the APEC Region' lies in enhancing gas supply security through the private sector participation and regional trade facilitation.
IEA's World Energy Outlooks project that the natural gas resources are sufficient to meet the world gas demand until 2030 and beyond, and emphasizes the investment environment for gas production, transportation and distribution. And, it maintains the position that market should be the basis on which gas supply security is achieved. Although government has some role to play in securing gas supply security as gas supply security is of public good nature, its role needs to be limited: it does not lie in managing the market, but in managing the areas in which the market is prone to fail, for instance, setting the standards of supply reliability, safety and other risks.
ASEAN+3 is focusing on cooperation in investment and technology for infrastructure expansion, which is in itself key to gas supply security. The recent start of talks within ASEAN+3 about the flexibility of LNG SPAs is marked as an important progress in the energy cooperation between LNG exporting and importing countries. More flexible terms and conditions of LNG imports from Southeast Asia is an encouraging sign for the introduction of competition in Korea's gas market as well as for more secure gas supplies.
Though too early to be deterministic, it seems to be a general view that the chance of GECF becoming a gas version of OPEC is slim. However, the current tight gas market trend is strong enough to push forward a close watch for the move of the organization.
There is no big difference in the agenda between the international talks and the domestic ones, that is, the national agenda is also focused on gas supply security and market liberalization. On the other hand, no clear direction has been agreed upon despite years of disputes over whether gas supply security is to be achieved through the market mechanism or by the monopolistic public enterprise, KOGAS.
The issues of gas supply security and competition in the gas industry are intermingled with each other. At least in Korea, some commentators argue that it is too early or even impossible to adopt a competitive market system in Korea considering the supply and demand structure of its gas market. They maintain: public interest is foremost important as regards natural gas as a fuel for the citizen; the almost 100% import dependence of gas supply does not allow for competition in the gas sector; the window of imports of gas must be unified in order to secure a stable supply and demand structure and the 'sovereignty' of energy supplies; it is highly likely that a competitive gas market will fail due to the winter-high-summer-low consumption pattern and the insufficient supply infrastructure; and so on.
This study presents the reasons why the assertions are not well founded, and shows that gas supply security and an open market are compatible with each other. In other words, securing stable gas supply sources, securing more supply infrastructure and a stable gas market, business diversification for enhanced energy securtiy are all more effectively achievable in an open market than in a closed one. The international gas markets and the capability of domestic companies require and allow both enhanced gas supply security and market liberalization.
3. Policy Recommendations
The direction in which Korea's gas industry needs to follow can be summarized by the following recommendations. First, the way of seeing the market should be shifted from a supplier-centered one to a consumer-centered one. So long as the capability of adjusting supplies is short of requirement and consumers are willing to pay for more, the door to it needs to be open. Consumers should be allowed to enjoy the fruit of accumulated capital and technology that can be mobilized in the LNG chain. The consumer should include the ones in the transformation sector as well as the end-users of the transformed energy, that is, the electricity consumers. Efficiency and equity are not mutually exclusive in the public utility sector.
Second, an open-door policy is desirable at both international and domestic levels in order to capitalize on the cost-down in the production and transportation of natural gas. More flexibility in the gas import sector can be achieved through competition between the public and private sectors. Increased flexibility improves the security of gas supply.
Third, the restructuring of the gas industry should reflect the changes in the business environment of the gas sector while clinging to the philosophical foundation that the government previously adopted. In the restructuring process, however, it should be ensured that the reflection of the changes do not mean it is even impossible to launch restructuring as the experience in past years shows.
Fourth, Russian gas imports should be promoted in the manner that maximizes national interest by carefully striking a balance between its benefits and costs. A major benefit of Russian gas is the enhanced security of gas supply. Examples of the costs in addition to gas cost include the relatively reduced room for competition in the LNG sector and the potentially increased costs of storage and system operation that may result from the Korean system connceted to the Russian UGSS.
Fifth, it is necessary not only to follow but also to lead international dialogues in order to increase national interest by having a larger voice in the international arena for energy resources. One important way for this is to adopt policies and industrial structures that become to the size of Korea's gas sector. More participation of the private players in the international energy cooperation bodies may add to the potential for more business opportunities and security of gas supply.
본 연구는 APEC, IEA, ASEAN+3 등 우리나라가 활발하게 참여하고 있는 국제에너지협력체의 천연가스 관련 논의동향을 살펴보고, 국내에서의 논의동향을 검토함으로써, 국제적으로 에너지정책의 공조체제가 강화되는 상황에서 우리나라의 천연가스산업이 지향해야 할 방향을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다.
이들 협력체는 정부간 협의체로 구성되어 회의대표단은 공무원을 주축으로 하고 기타 에너지관련 공기업, 연구기관 및 정부산하기관 등으로 구성되어 운영되고 있다. 이들 국제에너지협력체에서는 천연가스와 관련하여 다양한 수준에서 다양한 이슈에 대하여 논의가 진행되어 왔으나, 논의내용에 대한 정보의 공유 또는 확산 노력은 미흡한 실정이다.
따라서 본 연구는 국내 천연가스산업의 발전방향을 도출함으로써 에너지안보 및 산업효율성 제고를 위한 기초자료로 활용될 뿐만 아니라, 국제에너지협력체에서의 천연가스 관련 논의내용을 정부 및 산학연이 공유하는 계기가 되고자 한다.
2 연구내용 요약
보고서의 구성은 다음과 같다. 우선적으로 우리나라가 참여하는 주요 국제에너지협력체로서 APEC, IEA 및 ASEAN+3에 대하여 개관한 뒤, 이들 협력체에서의 천연가스 관련 논의동향을 서베이 형식으로 제시하였다. 이밖에 이들 협력체 이외에 최근 관심을 끌고 있는 가스수출국 포럼의 논의 동향과 이 포럼의 카르텔화 가능성에 대한 분석을 간단히 추가하였다. 이들 협력체에서의 논의동향과 국내 논의동향과의 비교를 위해 우리 정부 및 우리나라 천연가스 수급의 책임을 맡고 있는 한국가스 공사를 중심으로 가스산업정책과 기업전략을 분석하였고, 이를 바탕으로 우리나라 가스산업의 발전방향을 가스공급안보와 경쟁도입의 관점에서 제시하였다.
다양한 천연가스 관련 국제협력체에서의 논의의 흐름은 가스공급안보와 시장기능의 활성화로 압축되고 있다는 사실을 발견하였다. APEC에서는 에너지안보, 특히 가스공급안보와 관련하여 천연가스 교역의 촉진, 상ㆍ하류부문에서의 투자활성화 및 시장의 개방 등을 통해 문제를 해결하고자 하고 있다. ‘APEC 천연가스 이니셔티브’ 및 ‘LNG 교역확대를 위한 최적관행원칙’ 등은 민간의 참여확대 및 교역확대를 통해 가스공급안보를 확보할 수 있다는 기조를 천명하였다.
IEA는 장기에너지수급전망을 통해 천연가스 부존량은 세계적인 수요를 충족시키기에는 충분하며, 이를 위한 투자여건의 조성을 강조하고 있다. 그리고 공개시장에서의 가스공급안보는 기본적으로 시장기능에 의해 달성되어야 한다는 입장을 견지하고 있다. 가스공급안보가 공공재인 까닭에 정부의 역할이 중요한 부분이기는 하지만, 정부의 역할은 시장을 관리하는 데에 있는 것이 아니라, 시장이 관리하기 어려운 공급신뢰도, 안전기준 및 여타 위험 등 시장실패 가능성이 큰 부분에서만 규칙이나 기준을 정하고 집행하는 최소한의 역할에 머물러야 한다는 입장이다.
ASEAN+3의 경우는 아직까지는 투자촉진을 위한 상호이익의 증대, 상ㆍ하류 부문에서의 기술개발협력 촉진 동 하류부문 시장개혁보다는 투자촉진 및 기술협력 등 인프라확충에 초점을 두고 있다. 그러나 이들 이슈는 기본적으로 가스공급안보를 확보하기 위한 수단들이다. 특히 우리나라가 천연가스를 수입하는 몇몇 ASEAN 회원국들과 천연가스 도입계약조건의 유연성 확대를 위한 논의가 시작되었다는 점은, 향후 가스공급안보와 함께 우리나라 천연가스산업에서의 경쟁도입 여건조성을 위해 고무적이라고 할 수 있다.
아직까지 예단하기는 이르지만, 가스수출국 포럼이 OPEC과 같은 카르텔로 발전할 가능성은 그리 크지 않다고 보는 것이 일반적인 견해이다. 그러나 최근의 국제천연가스 수급상황이 그다지 여유가 있지 못하다는 점을 고려할 때, 동 포럼의 움직임을 예의주시할 필요는 있다.
이러한 국제적인 논의동향과 우리나라 내부에서의 논의동향은 그 의제 면에서는 차이를 보이지 않고 있다. 즉, 국내 천연가스 관련 논의도 가스공급안보와 시장기능의 활성화에 맞추어져 있다. 다만, 그 논의가 가스공급안보의 중요성을 강조하는 점에서는 차이가 없지만, 이를 민간이 주도하는 시장기능을 통해 확보해야 하는지, 아니면 공공부문이 주도 할지에 대한 당위성 및 방법론에서는 의견이 갈리고 있다. 이들 주제는 상호 긴밀하게 얽히어 하나의 주제를 다른 것과 별개로 다룰 수 없다는 어려움이 있다. 예컨대, 천연가스산업에 경쟁을 도입하는 문제는 가스공급안보와 관련하여 여러 가지 문제를 야기하기 때문에 경쟁도입은 시기상조이거나 아예 불가능하다는 주장이 제기되고 있으며, 이는 10년 가까이 진행되어 온 가스산업 구조개편 논란의 중심에 있는 상황이다. 천연가스는 민생연료로서 공공성이 중시되고, 천연가스를 거의 100% 수입해 사용하는 우리나라의 수급구조는 경쟁을 허용하지 않으며, 가스수급안정과 자주권 확보를 위해서는 도입부문을 단일창구화해야 하고, 동고하저 수요패턴과 부족한 설비용량으로 인해 경쟁도입시 시장실패 가능성이 크다고 하는 등의 주장이 경쟁도입을 추진하지 못하게 하는 논거로 제시되어 왔다.
그러나 본 보고서는 이들 주장이 자유주의 시장경제체제의 기본논리에 부합하지 못하는 이유들을 제시하였으며, 가스공급안보와 개방된 시장이 양립할 수 있다는 점도 구체적으로 밝혔다. 즉, 가스공급원의 확보, 공급인프라의 확충 및 시장안정화, 에너지안보상황의 개선을 위한 기업들의 사업다각화 등은, 국제 천연가스시장의 현황과 전망 및 국내 기업들의 사업역량을 감안할 때, 다수 기업들이 참여하는 개방된 시장에서 그 효과가 더욱 크게 나타날 수 있다는 것이다.
3. 정책제언 및 향후 과제
우리나라 천연가스산업이 지향해야 할 발전방향을 몇 가지 제시해 보면 다음과 같다. 첫째, 공급자 중심의 사고에서 수요자 중심의 사고로 전환해야 한다. 공급자의 수급조절능력이 부족하고 향상된 수급조절능력에 대한 소비자의 지불의사가 있다면, 다양한 공급자를 통해 이를 제고할 수 있도록 해야 한다. 축적된 자본과 가용한 기술진보의 과실을 소비자들이 향유할 수 있도록 해야 한다. 예를 들어, LNG 개발, 생산, 수송, 분배 등 LNG chain에서의 기술발전과 이에 따른 비용절감은 다수 참여자의 사업기회를 허용하고 있다. 수요자 중심의 사고전환에는 가스를 최종에너지로 사용하는 소비자뿐만 아니라, 전환부문 소비자에 대한 고려도 포함된다. 가스발전기로 생산된 전기를 소비하는 소비자들은 간접적으로 가스비용을 지불하는 것이므로, 이들 소비자의 가스소비에 대한 효용과 지불의사도 가스수급체계 및 가격에 적절히 반영되어야 한다. 공익에너지사업에서의 효율성은 형평성과 배타적인 관계에 있지 않다는 사실에 유념해야 한다.
둘째, 국내외적으로 개방화의 방향을 추구하는 것이 바람직하다. 천연가스 생산ㆍ수송에서의 기술발전과 비용절감의 과실을 최대한 누릴 수 있도록 하기 위해 보다 개방되고 경쟁적인 산업구조를 지향해야 한다. LNG 도입부문에서의 신축성 제고도 공공부문과 민간부문이 경쟁을 통해 공유하도록 하는 것이 바람직하다. 이는 경쟁을 통한 효율향상 이외에도 가스공급안보에 기여하는 효과를 가져온다. 기존 공급자 이외의 사업자들에게도 사업다각화 및 국가 에너지안보에 기여할 수 있는 기회가 주어지는 것이 바람직하다.
셋째, 가스산업 경쟁도입 추진방향은 정부의 가스산업 구조개편의 기본취지에 맞추어 설정하되, 근래의 변화된 여건을 충분히 반영해야 한다. 그러나 이러한 여건변화 또는 국내 수급구조에 대한 고려가 지금까지는 주로 가스산업 경쟁도입의 제약조건으로 기능해 왔다는 점에 유의할 필요가 있다. 예컨대, 1999년을 전후한 구조개편 논의는 천연가스 전국배관망이 완성되지 못했다는 점이 구조개편의 걸림돌이 되었으며, 최근에는 공급안보의 확보가 경쟁도입의 최대제약조건으로 거론되고 있다. 그러나 본 보고서의 분석을 통해 공급안보와 경쟁적 산업구조는 반드시 상호배타적인 것은 아니라는 점을 알 수 있다. 더욱이 우리나라의 경우 동고하저 수요패턴을 충족하기 위한 공급인프라 확충 문제는 단일 사업자가 감당하기 어려운 문제이며, 이는 다수 사업자를 통해 해결하는 것이 바람직하다. 경쟁도입의 속도조절과 가스공급안보를 확보하기 위한 민간자본 동원의 정도를 최적화하는 노력이 필요하다.
넷째로, 러시아 PNG 도입사업은 국익을 최대화하는 방향으로 추진되어야 한다. 대륙과 연결된 가스공급망을 확보함으로써 장기적으로 안정적인 가스공급원을 확보한다는 차원에서 러시아 PNG의 도입은 매우 중요하다. 그러나 러시아 PNG 도입사업 자체가 목적이 되어 여타 대안을 모두 희생해서는 안 된다. 러시아 PNG가 도입되더라도 장기적으로 우리나라 가스부문의 절대적인 성장은 LNG 부문에서의 경쟁을 허용할 수 있다. 아울러 러시아 PNG의 도입조건이 구체적으로 드러나지 않은 상황에서는 경제적인 도입을 위해 우리의 LNG 도입규모나 조건을 지렛대로 활용할 필요도 있다. 러시아의 가스공급계통(UGSS)과 연계됨으로써 러시아의 가스수급상황에 따라 우리의 LNG 부문이 감당해야 하는 추가 저장비용 및 배관망건설ㆍ운영비용 등에 대한 세심한 검토가 필요하다.
다섯째, 국제에너지협력체에서의 발언권 확대 및 이를 통한 국익 증대를 위해서는 국제적인 논의의 흐름을 따를 뿐만 아니라 주도할 필요가 있다. 우리나라의 천연가스산업 규모에 걸맞은 정책과 산업구조를 지향할 때 우리의 발언권은 확대되고, 가스공급안보도 향상될 수 있다. 아직까지는 국제에너지협력체, 특히 APEC의 경우 가스공사만이 우리나라 업계를 대표해 참여해 왔으나, 민간기업들의 가스산업 참여를 확대하고 이로부터 국제에너지협력체에 대한 참여기업의 외연을 넓혀 나아감으로써 다양한 가스관련 사업기회를 포착할 수 있다.
1. Research Purpose
The purpose of this study is to explore the direction in which the Korea's natural gas industry needs to move under the circumstances where international energy policy coordination becomes more popular. Examples of international energy policy coordination bodies in which Korea is participating include APEC, IEA and ASEAN+3.
The above-mentioned bodies are of nature of intergovernmental policy forum. As such, delegation to meetings thereof is composed mainly of government officials, who are supported by experts from related entities such as public enterprises, research institutes, and other public organizations. Although there are many discussions and dialogues at diverse levels within each of the coordination bodies, sufficient efforts have not been made to share or diffuse the contents of the talks across the communities of concern, the natural gas sector among others.
The study aims not only to contribute toward the nation's enhanced security and efficiency of the natural gas sector, but also to provide an opportunity for government, industry, and research community to share the information regarding the recent trend of international energy cooperation with the focus on natural gas.
2. Key Findings
The report is organized as follows: at first, it overviews APEC, IEA and ASEAN+3 as major intergovernmental energy policy coordination forums; the overview is followed by discussions about natural gas-related issues in those organizations; a brief introduction of GECF and a short analysis on the possibility of its becoming a gas version of OPEC are presented; discussions about major topics concerned with natural gas within the organizations are followed by an analysis of the industrial policy of the Korean government for natural gas and that of KOGAS' strategies; based on the survey and analyses aforementioned, the direction to follow is presented in respect of gas supply security and the introduction of competition into the Korean natural gas industry.
All efforts and discussions about natural gas in the energy cooperation bodies boil down to those about gas supply security and the facilitation of market mechanism. For energy security, and gas supply security in particular, APEC is approaching by way of facilitating gas trade, investment in infrastructure both upstrean and downstream, and wider opening of gas markets. The underlying theme of the 'APEC Natural Gas Initiative' and the 'Best Practice Principles of Facilitating the Development of Liquefied Natural Gas (LNG) Trade in the APEC Region' lies in enhancing gas supply security through the private sector participation and regional trade facilitation.
IEA's World Energy Outlooks project that the natural gas resources are sufficient to meet the world gas demand until 2030 and beyond, and emphasizes the investment environment for gas production, transportation and distribution. And, it maintains the position that market should be the basis on which gas supply security is achieved. Although government has some role to play in securing gas supply security as gas supply security is of public good nature, its role needs to be limited: it does not lie in managing the market, but in managing the areas in which the market is prone to fail, for instance, setting the standards of supply reliability, safety and other risks.
ASEAN+3 is focusing on cooperation in investment and technology for infrastructure expansion, which is in itself key to gas supply security. The recent start of talks within ASEAN+3 about the flexibility of LNG SPAs is marked as an important progress in the energy cooperation between LNG exporting and importing countries. More flexible terms and conditions of LNG imports from Southeast Asia is an encouraging sign for the introduction of competition in Korea's gas market as well as for more secure gas supplies.
Though too early to be deterministic, it seems to be a general view that the chance of GECF becoming a gas version of OPEC is slim. However, the current tight gas market trend is strong enough to push forward a close watch for the move of the organization.
There is no big difference in the agenda between the international talks and the domestic ones, that is, the national agenda is also focused on gas supply security and market liberalization. On the other hand, no clear direction has been agreed upon despite years of disputes over whether gas supply security is to be achieved through the market mechanism or by the monopolistic public enterprise, KOGAS.
The issues of gas supply security and competition in the gas industry are intermingled with each other. At least in Korea, some commentators argue that it is too early or even impossible to adopt a competitive market system in Korea considering the supply and demand structure of its gas market. They maintain: public interest is foremost important as regards natural gas as a fuel for the citizen; the almost 100% import dependence of gas supply does not allow for competition in the gas sector; the window of imports of gas must be unified in order to secure a stable supply and demand structure and the 'sovereignty' of energy supplies; it is highly likely that a competitive gas market will fail due to the winter-high-summer-low consumption pattern and the insufficient supply infrastructure; and so on.
This study presents the reasons why the assertions are not well founded, and shows that gas supply security and an open market are compatible with each other. In other words, securing stable gas supply sources, securing more supply infrastructure and a stable gas market, business diversification for enhanced energy securtiy are all more effectively achievable in an open market than in a closed one. The international gas markets and the capability of domestic companies require and allow both enhanced gas supply security and market liberalization.
3. Policy Recommendations
The direction in which Korea's gas industry needs to follow can be summarized by the following recommendations. First, the way of seeing the market should be shifted from a supplier-centered one to a consumer-centered one. So long as the capability of adjusting supplies is short of requirement and consumers are willing to pay for more, the door to it needs to be open. Consumers should be allowed to enjoy the fruit of accumulated capital and technology that can be mobilized in the LNG chain. The consumer should include the ones in the transformation sector as well as the end-users of the transformed energy, that is, the electricity consumers. Efficiency and equity are not mutually exclusive in the public utility sector.
Second, an open-door policy is desirable at both international and domestic levels in order to capitalize on the cost-down in the production and transportation of natural gas. More flexibility in the gas import sector can be achieved through competition between the public and private sectors. Increased flexibility improves the security of gas supply.
Third, the restructuring of the gas industry should reflect the changes in the business environment of the gas sector while clinging to the philosophical foundation that the government previously adopted. In the restructuring process, however, it should be ensured that the reflection of the changes do not mean it is even impossible to launch restructuring as the experience in past years shows.
Fourth, Russian gas imports should be promoted in the manner that maximizes national interest by carefully striking a balance between its benefits and costs. A major benefit of Russian gas is the enhanced security of gas supply. Examples of the costs in addition to gas cost include the relatively reduced room for competition in the LNG sector and the potentially increased costs of storage and system operation that may result from the Korean system connceted to the Russian UGSS.
Fifth, it is necessary not only to follow but also to lead international dialogues in order to increase national interest by having a larger voice in the international arena for energy resources. One important way for this is to adopt policies and industrial structures that become to the size of Korea's gas sector. More participation of the private players in the international energy cooperation bodies may add to the potential for more business opportunities and security of gas supply.
목차
제1장 서론
제2장 주요 국제에너지협력체 개관
제3장 주요 국제에너지협력체에서의 천연가스 관련 논의동향
제4장 국내 천연가스산업 정책 및 기업전략 분석
제5장 우리나라 천연가스산업의 발전방향
제6장 결론
참고문헌
부록
요약
ABSTRACT
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