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1997년 Kyoto의정서 제2(2)조에 따라 ICAO는 국제항공으로부터 발생하는 온실가스 배출량을 제한 또는 감축하는 논의를 하여 왔으나 이후 10여 년간 구체적이고, 가시적인 성과를 도출하지 못하였다. 국제항공 배출권거래제 대한 국제적 합의가 없는 상황에서, EU가 2008년 일방적으로 2012년 1월 1일부터 국제항공분야를 EU ETS에 편입시킨 지침을 채택하였는데, 동 조치는 항공 산업은 물론이고, ICAO내에서도 다수의 국가들의 반발을 불러 왔다. 그러나 EU의 조치는 ICAO내에서 배출권거래제를 포함한 MBMs에 대한 작업을 가속화 하는 계기가 되었고, ICAO의 적극적인 입장 선회로 EU는 2013년 4월, 항공ETS 적용을 2013년 가을 개최될 ICAO총회 이후로 유예하기로 결정하였다. 동 유예는 잠정적인 것으로 ICAO에서의 논의가 기대에 미치지 못하는 경우 예정대로 항공ETS를 실시한다고 밝혔다. 그러나 2013년 5월 개최된 ICAO 고위급 그룹회의에서 MBMs 관련 쟁점들에 대한 합의가 도출하지 못하여, ICAO 차원에서의 구속력 있는 국제항공 탄소배출권거래제를 채택 할 가능성은 기대하기 어려울 것으로 보인다.
현재까지의 ICAO에서의 논의의 성과는 구속력 있는 배출권거래제에 관한 조약 보다는 자발적인 배출권거래제에 대한 가이드라인이나 국내 배출권거래제에 국제항공을 편입시키는 경우의 지도원칙들을 제공하는 결의 등을 채택한 것이다. ICAO에서의 관련 논의의 진전이 더딘 이유로 두 가지 문제를 들 수 있는데, 하나는 ICAO의 기능은 항공 산업의 성장을 촉진해야 하는 것인데, 이것이 국제항공으로부터 발생하는 온실가스 감축과 양립할 수 있는가의 문제이고, 다른 하나는 교토의정서 (제10조)의 ‘공동의 그러나 차별화된 책임원칙’과 시카고협약 (제11조)의 ‘비차별 원칙’과의 충돌문제이다. 개도국의 경우 ‘공동의 그러나 차별화된 책임원칙’을 주장하는 반면 선진국들은 형평성을 주장함으로써 입장의 충돌이 지속되어 ICAO에서의 협상이 교착상태에 빠졌고, (국제항공분야에 대한 온실가스 배출감축을 위한) 가시적인 결과가 도출되지 못하였다.
EU 항공 ETS편입조치는 외국항공기가 EU 역외 지역, 공해 상공 또는 제3국의 영공에서 배출한 탄소도 규제하기 때문에 EU법의 역외적용 문제와 외국항공사에 대한 차별문제를 야기 시킨다. 그러나 ECJ는 2011년 12월 21일 내린 선결적 결정에서, EU 항공ETS지침은 국제관습법 (영공에 대한 주권원칙, 공해에 대한 주권주장에 대한 불법성, 공해에서의 비행 자유의 원칙)과 항공자유화협정 관련 규정에 따라 적법하다는 것을 확인하였다.
EU의 항공ETS지침과 같이 국가가 일방적으로 채택하는 환경적 목적의 기후변화조치의 적법성은 역외 관할권 행사에 대한 국제법적 정당성을 확보하는 것에 달려 있다. 기후변화조치의 환경보호의 목적에 대한 총의가 존재하더라도 그러한 보호가 어떠한 방식으로 달성되느냐의 문제가 더욱 중요하다. 그러한 점에서 역외 효과를 갖는 기후변화조치를 취하는데 있어서 그 조치로 영향을 받는 국가와의 양자적, 다자적 협상을 통하여 최대한 국제적 합의를 도출하려는 시도를 하여야 한다. 기후변화와 같은 환경문제는 지구적 문제로 더 이상 국내문제가 아니며, 그 보호 대상의 특수성으로 인하여 기후변화조치는 역외 효과가 수반될 수 있기 때문에 그러한 협상의 기회를 통해서 해당 문제에 대한 공통된 이해관계를 확인하고, 확대해 나가는 과정에서 국제적 차원에서의 그러한 관할권 행사의 정당성 기준이 모색될 수 있을 것이다.
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