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한국 사회에는 냉전으로 인해 고통을 받아오면서도 국가 및 국민의 관심으로부터 소외되어 정책대상으로 인정받지 못했던 납북자와 납북자 가족이 살고 있다. 이들에 대한 정당한 정책적 대우는 근본적으로 인권의 문제, 그리고 국민국가의 본래적 의무로서의 자국민에 대한 보호 문제와도 깊이 결부되어 있다는 점에서 중요한 의제로 다루어져야 한다.
지금까지 납북자 문제의 해결을 위한 정부의 노력은 미진하였으나, 그런 정책적 소외 속에서도 납북자 가족단체를 중심으로 이 문제를 정책의제화하기 위한 일련의 노력들이 진행되었다. 그 결과 2006년 10월 정부법률안이 국회에 이송되는 가시적인 성과를 거두었다. 이 논문은 납북자 및 납북자 가족을 사회적 소수자의 관점에서 파악하여, 납북자 관련 사회문제가 어떠한 역동적인 과정을 통해 정책의제로 부상하게 되는가를 분석하는데 의의를 두고 있다. 구체적으로 이 문제가 정책의제로 설정되는 과정에 영향을 미친 외부 환경적 요인은 무엇이고 그 과정에 참여한 주요 행위자는 누구이며, 그들의 정책신념과 전략은 무엇인가를 변형된 ACF 모형과 소수자 관점을 적용하여 검토하고자 하였다.
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