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1884년 12월, 갑신정변이 실패한 직후 김옥균 등의 주도세력은 곧바로 일본으로 망명했다. 그 중 김옥균은 1886년 7월 오가사와라(小笠原)로 유폐될 때까지 쿠데타를 시도하는 등 조선의 정치현실을 바꾸려는 활동을 펼쳤고, 1891년에 홋카이도(北海道)의 유폐에서 벗어난 후에 또다시 정치활동을 재개하며 조선의 정치문제에 개입하고자 했다.
이러한 김옥균은 고종을 비롯한 측근세력에게 위협적인 존재로 여겨졌다. 따라서 고종은 비밀리에 암살자를 파견해 김옥균 살해를 시도하거나 정부관료와 외국인 고문 등을 활용해 정식 송환을 요구하는 등, 음양으로 김옥균문제를 해결하기 위해 노력했다. 조선정부는 갑신정변 직후 조선에 파견된 특명전권대사 이노우에(井上馨)에게 즉각적인 김옥균 등의 송환을 촉구했고, 서상우와 묄렌도르프(Paul George von Möllendorf)를 특사로 일본에 파견해 일본정부에 공식적으로 김옥균 송환을 의뢰했다. 이때 서상우는 외무대보(外務大輔) 요시다(吉田淸成)와 담판하고 이노우에에게 조회해 난을 일으켜 조·일 인민에게 상해를 입힌 후 도망간 난적 김옥균, 박영효 등을 체포·송환해 양국의 우의를 돈독히 해 줄 것을 요청했다. 뿐만 아니라, 러시아정부에 김옥균 송환에 대한 협조를 구하거나 서울주재 각국공사를 초대해 김옥균 송환의 정당성을 호소하기도 했다.
그러나 일본정부와 열강은 조선정부의 요청을 받아들이지 않았다. 당시 일본정부는 일본에서 망명자들에 대한 범죄 유무의 판정이 쉽지 않고, 판정한다 해도 조·일 양국에 범죄인인도조약이 없으며 국사범의 체포·송환이 만국공법의 예가 아니라면서 김옥균의 송환을 거부했다. 여기에 열강들은 일본측 입장에 동조하거나 확실한 입장 표명을 유보하는 등, 조선정부에 협조하지 않았다.
이처럼 일본정부와 열강들이 김옥균 송환에 부정적인 입장을 취하자, 조선정부는 김옥균문제 해결을 위해 다른 방법을 강구하게 되었다. 그 중 하나가 김옥균을 꾀어내 귀국시키려는 방안이었고, 이로 인해 발발한 것이 1885년 12월 김옥균의 쿠데타 사건이었다. 당시 조선정부는 김옥균이 어떤 생각과 행동을 하는지 파악하기 위해 사촌형인 이재원을 이용해 김옥균을 움직일 계획을 세웠고, 장은규를 보내 김옥균에게 접근시겼다. 그리고 장은규로 하여금 김옥균의 신임을 얻게 한 후, 그를 통해 이재원의 서신을 전달함으로써 김옥균 스스로 어떤 계획을 세우고 있는지 폭로하도록 유도했다. 그 결과 김옥균은 자신이 일본인 조력자와 함께 군사나 낭인 천 명을 모집해 서울진격을 준비중이라면서 이재원에게 총 천 자루 구매를 청하는 서간을 보내게 되었다.
김옥균 서간을 접수한 조선정부는 이를 증거로 일본에게 김옥균에 대한 추방을 요구했다. 그러나 이것이 김옥균을 이용해 일본의 주권에 개입하려 한다고 판단한 일본정부는 서간에 포함된 고종과 민씨세력에 관련된 불온한 내용이 조선의 체면을 해친다며 반환했다. 그리고 김옥균 서신이 일방적인 심정의 토로에 불과하고 일본을 비롯한 국제사회에 심리(心理)를 처벌할 법이 없다는 이유로 조선측의 요구에 응하지 않을 것임을 분명히 했다. 일본정부는 김옥균이 쿠데타계획을 털어놓고 협조를 요청한 증거에도 불구하고 김옥균의 체포·송환에 부정적 입장을 굽히지 않은 것이었다. 이에 따라 쿠데타 음모를 조장해 김옥균을 일본으로부터 추방당하게 만들고자 했던 조선정부의 계획은 수포로 돌아갈 수밖에 없었다. 이러한 상황에서 조선정부가 직접 암살자를 파견해 살해를 시도하는 쪽으로 김옥균문제의 해결 방침을 선회해 가면서 일본에 암살자가 잠입하고 일본 국내에서도 김옥균과 협력해 조선정벌을 꾀하는 세력이 나타나게 되었다. 그러자 일본정부는 김옥균의 일본체류가 조·일 양국관계를 악화시키고, 일본 국내 치안을 어지럽힌다고 우려하지 않을 수 없게 되었고, 그 결과 김옥균의 해외 이주나 일본 내 특정지역으로의 유폐를 결정·추진해 나갔다고 하겠다.
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