지방자치단체의 자치재정권과 조세경쟁 - 제주특별자치도의 재정특례를 중심으로 -

민기; 윤현석

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자료유형: 학술저널

저자정보: 민기 윤현석

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제12권 제3호

발행연도: 2012.1

수록면: 221 - 253 (33page)

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이 연구는 지방자치단체 간의 조세경쟁에 대해 중앙정부의 정책 개입이 정당한지의 여부를 살펴보고 조세경쟁에서 발생할 수 있는 부정적인 영향을 최소화할 수 있는 대안을 모색하는데 목적이 있다. 제주도는 제주특별법에서 부여한 세율조정권을 활용하여 2012년 1월 ‘비영업용 승용자동차’의 취득세 세율을 0.7%에서 0.5%로 낮추는 세율특례조례를 개정하였다. 제주도가 특정한 과세 대상의 세율을 표준세율보다 낮게 적용한 것은 다른 지역의 세원을 제주특별자치도로 이전시켜 세입을 확충하기 위해서이다. 이 같은 제주도의 조세정책은 다른 시도에 영향을 주어 지방자치단체 간 조세경쟁이 확산되는 조짐을 보였다. 이에 행정안전부는 제주도의 세율특례조례를 개정하여 다시 0.7%로 환원하도록 압박하였으며 동시에 이동성 있는 물건에 대한 세율조정권을 폐지하는 지방세법 개정안을 준비 중에 있다. 중앙정부는 지방정부 간 조세경쟁이 전체 지방재정수입의 감소를 초래하기 때문에 조세경쟁이 유해하다는 시각에서 지방자치단체의 자치재정권에 개입한 것이다. 그러나 중앙정부는 지방세법 개정을 통해 조세경쟁을 할 수 있는 탄력 세율권을 1991년부터 지방정부에 부여하고 있다. 그동안 중앙정부는 지방정부간 발생했던 조세경쟁에 대해서 관여하지 않았으나 최근에는 강하게 개입하고 있다. 이 같은 중앙정부의 행태는 행정의 자기 구속의 원칙을 위반한 것일 뿐만 아니라 지방자치단체의 재정자주권을 침해한 것이다. 이번 중앙정부의 제주도 조세정책에 대한 개입은 제주특별자치도 설립 목적을 반하는 조치이다. 국가는 2006년 7월 1일 제주도를 대한민국의 다른 지역과는 차별화된 행‧재정 시스템을 적용하여 지방분권을 선도하기 위해서 특별자치도로 지정하였다. 특별자치도 실시 이후 중앙정부는 많은 권한과 사무를 제주특별자치도에 이양하였으나, 권한 확대에 소요되는 중앙정부의 재정지원은 거의 이루어지지 않았다. 이 같은 재정적 불이익을 보완하는 방안으로 제주도는 세율인하와 같은 재정특례를 활용한 것이다. 그런데 행정안전부는 형평성 논리를 적용하여 제주도의 세율조정권을 다른 일반자치지역과 동일하게 적용하려고 한다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서 본 연구는 다음 세 가지의 해결 방안을 제시하였다. 첫째, 중앙정부의 지방정부에 대한 개입은 지방자치권의 침해가 최소화되는 선에서 이루어져야 한다. 둘째, 지방자치단체의 재정정책에 대한 중앙정부의 개입은 그 개입의 결과가 지방정부 간 재정력 불균형이 완화되는 방향에서 결정되어야 한다. 항공기․리스 차량과 같은 이동성 있는 과세물건에 대한 조세경쟁이 유해하다면, 향후 이동성 있는 과세물건은 국세의 과세대상으로 하거나 세원을 공동화하여 지역 간 형평성을 도모하는 재원으로 활용하여야 한다. 셋째, 제주특별자치도의 설치 목적과 비전을 훼손하지 않은 방향에서 중앙정부의 정책개입은 이루어져야 한다. 제주특별자치도는 우리나라의 지방자치를 확대하고 국제자유도시 조성을 통해 국제경쟁력을 높이려는 국가의 목적에 의해서 탄생한 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위해 특별자치도 출범 이후 발생된 재정소요와 미래의 재정소요를 예측한 중앙정부의 실질적 재정지원이 제주도에 이루어져야 한다.

This article aims to study whether the intervention of central government to the tax policy of Jeju Special Self-governing Province(hereinafter referred as "JSSGP") is justifiable and to suggest policy implications to minimize a negative impact caused by the tax competition between local governments. JSSGP has been founded by ｢the Special Act on Establishment of Jeju Special Self-Governing Province and Jeju International City｣ since July 1, 2006. The purpose of this Special Act is to contribute to the growth of the nation by developing Jeju Province into a special self-governing province with higher-level autonomy and low regulation for business activities. JSSGP revised a by-law to lower acquisition tax rate for inducing the registration of leasing motor vehicles which tax base is movable to its jurisdiction. A relatively lower tax rate enables JSSGP to raise more than 30 billion won tax revenues for the last seven months. Other provincial governments and metropolitan governments tried to lower their tax rates for expanding tax revenues. As a result, the Ministry of Public Administration and Security(hereinafter referred as "MOPAS") which is a central government agency being in charge of supervising all local governments has intervened local tax policy to prevent the local governments from lowering tax rates. The reason that the MOPAS has engaged in local tax policy is that the tax competition is a wasteful competition for scare capital through reduction in tax rates in spite of the fact that there is a different view, the tax competition enhances the efficiencies of local governments. The MOPAS has already submitted a revised bill to repeal the elastic tax rate system in movable tax bases which system was introduced in 1991. The MOPAS had seemed to promoted tax competition in tax bases such as aviation and shipping registration more than 20 years. However, the MOPAS changed policy direction from non-involvement to intervention in the tax competition of local governments. The policy change implies that the central government violates doctrine of stare decisis as well as the fiscal autonomy of local government. At the same time, the intervention of central government to the tax policy of JSSGP is against the policy goal and the Special Act for establishing Jeju Special Self-Governing Province and Jeju International City. The central government transferred more 1,400 administrative powers to JSSGP but resources equivalent to those which were devoted to the exercise of those powers are not transferred to JSSGP by the central government. This is a motive that JSSGP makes the use of tax competition. But the MOPAS is planning to revoke the special fiscal autonomy of JSSGP. This study suggests three solutions to protect the fiscal autonomy of local government from possible violations: first, the intervention of central government shall be stopped at the minimum level for local autonomy; second, the outcome of central government intervention shall be decided to improve the revenues of less affluent jurisdictions; and third, the policy goal and vision of JSSGP shall be protected and developed by the minimizing intervention and transferring financial resources from the cental government.

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Blochliger, H. / 2011 / Tax Competition Between Sub-Central Government

Brennan, G. / 1980 / The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution / Cambridge University Press

Brulhart, M. / 2008 / Does Tax Competition Tame the Leviathan / Centre for Economic Policy Research

Flatters, F. / 1974 / Public Goods, Efficiency and Regional Fiscal Equalization / Journal of Public Economics (3)

Jametti / 2008 / Does Tax Competition Tame the Leviathan / Centre for Economic Policy Research

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