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제주특별자치도제도는 2006년 2월 제정된 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 ‘제주특별법’이라 함)’에 기초하고 있다. 자치입법권의 일반적 제한의 문제로서 지방자치법 제22조 단서에 대한 논의를 살펴보고, 제주특별자치도의 조례 관련 판례 및 수익적 조례를 검토, 제주특별법의 자치입법 관련 내용을 검토하여 제주특별자치도의 자치입법 강화를 위한 법적 과제를 모색하고자 하였다.
제주특별법은 지방자치법상 지방자치단체에게 부여되어 있는 일반적인 자치입법권에 관한 아무런 특례를 규정하고 있지 않다. 동법은 개별적인 자치사무의 영역에 관하여 일일이 ‘도조례로 정한다’는 규정을 두어, 개별사무별로 조례 제정의 범위를 확대하는 방식을 택하고 있다. 지방자치법 22조 단서의 규정과 관련된 법리상의 문제를 극복하지 못하여, 자치입법권 확대를 위한 일반적인 특례규정을 둘 수 없었다.
한편 제주특별자치도의 조례와 관련한 법원의 해석기준은 여전히 엄격하였던 바, 제주특별법의 특례규정에서 명시적으로 규정하지 않는 경우 조례로 규율할 수 없음을 확인할 수 있었다. 그러나 제주특별법이 규정하는 특례 사항에 대해서는 보다 전향적인 입장으로 변화될 필요가 있으며, 제주특별법의 규정방식을 ‘포괄적 위임’으로 해석 가능하도록 개정하는 것도 고려될 수 있다.
제주특별자치도의 자치입법 강화를 위해서는 입법분담의 대상과 해석기준의 완화가 핵심이며, 자치입법능력을 제고하기 위하여 제주특별자치도의회의 전문성 강화, 조례제정개폐청구권등 주민참여의 촉진등이 필요하다. 제주특별자치도의 자치입법권이 국가적 차원에서 제도적으로 확대되기를 바라면서, 보다 내실있게 주민을 위한 창의적인 다양한 자치입법 실험이 시도되기를 기대한다.
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