선거제도 개선을 통한 국회의원의 대표성·비례성 강화방안 연구 ― 독일 연방선거법에 대한 비교법적 고찰을 중심으로 ―

신옥주

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저자정보: 신옥주

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第45輯第3號

발행연도: 2017.2

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공직선거법상 선거관련 제규정의 위헌성1)과는 별도로 현행의 상대적 다수대표제도 자체가 위헌이라고 할 수는 없다. 그러나 국민주권에 기반한 민주정치와 선거제도가 본질적으로 밀접불가분의 관계가 있고 선거를 통해 나타나는 국민주권의 행사결과가 왜곡없이 의회에서 대표되어야한다는 관점에서 보면 현행방식의 상대적 다수대표제는 개선될 필요가 있다. 즉, 투표를 통해 표출한 국민의 의사가 국회의 의석배분에 공평하게 고려되고 않음에 따라 약 천만명 정도의 주권자들이 행사한 표가 사표가 되기 때문에 비례성과 대표성을 조화시키는 선거제도를 통해 국민의 대표가 선출될 수 있도록 선거제도를 개선함으로써 의회의 민주성이 강화될 필요가 있는 것이다. 선거제도의 개선을 위하여 독일의 선거제도를 참조할 수 있다. 독일은 비례대표제를 기반으로 하고 직선제를 가미하고 있는데 양자가 상호 연동되도록 하고 있는 점이 특징이다. 연방의회의석은 제2표라고 불리는 정당투표 결과에 따라 각 정당에 비례적으로 이루어진다. 각 당은 배분된 의석을 먼저 제1표를 통해 직선으로 당선 된 총 299개의 지역구(Wahlkreis) 의원을 통해 의석부터 채워가고, 남는 의석을 정당의 주명부(Landesliste)에 따른 비례대표후보로 채우는 방식이 다. 다수결로 후보자를 결정하는 직선의원과 비례대표의원의 수를 약 1:1의 비율로 맞추고 있다. 정당의 득표율에 따른 연방의회 의석의 배분을 기반으로 하고 있으므로 선거에서 정당의 정책이 중요하며, 주권자인 국민의 정치적 의사가 가능하면 비례해서 의회에서 빠짐없이 대표될 수 있도록 한다는 점에서 민주적이다.연방의회의 후보자들을 모집하는 것은 연방정당법에서 정하는 정당의 특권이자 업무로서 정당은 연방선거 약 1년 전부터 모든 차원에서 유력한 후보자들을 모집한다. 정당의 연방의회 후보자선정에 관해서는 연방선거법에서 상세하게 규정하고 있다. 연방선거법에 따라 정당의 후보자선정을 위한 선거에는 선거의 일반원칙이 적용되는데, 이를 위해 모든 정당원이 직접 참여하는 총선거(Urwahl)를 예정하고 있지는 않다. 정당은 모집한 후보자(Partei-Wahlvorschlag)들을 당원에게 후보군으로 제안한다. 직선으로 선출되는 지역구후보자의 경우 지역의 특색이 고려되며 지역구의 정당원전체 혹은 정당원의 대의원총회에서 비밀투표를 통해 후보자가 결정된다. 비례대표를 위한 정당의 주명부(Landesliste)상의 후보와 순위는 연방의회 내에서 정당의 전체의석 수를 결정하므로 매우 중요하며, 지역의 정당원이나 대의원총회에서 비밀투표를 통해 지역명부의 후보자들과 명부순위가 결정된다. 이와같이 정당원들이 선거원칙에 따라 지역구후보자를 결정하고 정당의 주명부후보자와 순위를 직접 결정할 수 있도록 함으로써 정당민주주의의 원칙이 실현되고 있는 점도 시사하는 바가 크다. 공직선거법상 비례대표제를 실질화하여 다수대표제를 보정할 필요가 있다. 비례대표제는 정당에 대한 선거권자의 지지에 비례하여 의석을 배분하는 선거제도이다. 표 가치의 평등을 실현하여 사표를 방지함으로써 입법기관구성에 있어서 주권자의 의사가 가능한한 정확하게 반영되게 하려는 것이다. 비례대표제는 거대정당에게 일방적으로 유리하고 다양해진 국민의 목소리를 제대로 대표하지 못하며 사표를 양산하는 다수대표제의 문제점에 대한 보완책으로 고안·시행된 것으로서 비례대표제가 적절히 운용될 경우 사회세력에 상응한 대표를 형성하고, 정당정치를 활성화하며, 정당 간의 경쟁을 촉진하여 정치적 독점을 배제하는 장점을 가질 수 있다. 그러나 우리나라에서 독일식 연동형 비례대표제가 도입되기 위해서는 정당민주주의의 강화가 전제되어야 한다. 정당법과 공직선거법을 개정하여 정당에서 예비후보자들을 제안하지만 종국적으로 정당원들이 직선후보를 결정할 수 있어야 하고, 비례대표를 위한 정당명부의 작성과 순위에 참여할 수 있어야 한다. 그러나 독일과 같이 지역구 후보자가 정당 명부후보자로도 등록될 수 있도록 하는것은 우리나라의 정치현실에 비추어 볼 때 바람직하지 못하다.

Die Diskussion über die Verbesserung des Wahlsystems darf auf keinen Fall dempolitischen Intersse von Parteien nachlaufen werden. Der Ausgangspunkt der Diskussion muss die Verwirklichung der Volkssouveränität und der Weiterentwicklung der Demokratie sein. Das Ziel der Revision des jetzigen Wahlsystems liegt in der Beseitigung des Regionalimus, der Erhöhung der Proportionakität durch die Vermeidung des Wegfallens des Erfolgswertes der Stimmen und der Verbesserung der Räpresentation. Es wäre optimal, dass wie in Neuseeland alle Bevölkerung sich an solchen Diskussion beteiligen und sich auf ein Ergebnis einigen. Aber die Revision des jetzigen Wahlsystems dürfte nicht mehr verzögert werden, weil der relativen Mehrheit nach sich der Vorteil der grösseren Parteien noch vergrössert. Kleinere oder neue Partein bekommen immer weniger eine Chancen, in das Parlamen einzuziehen. Dazu ist auch zu beobachten, der Regionalimus sich vertieft entwickelt. Das deutsche Verhältniswahlsystem, das man als persönalisiertes Verhältnissystem bezeichnet, kann als ein Beispiel für die Änderung des Mehrheitswalsystems Koreas genommen werden. Wahlberechtigte bekommen zwei Stimmen. Erste Stimme ist für Direktmandaten, die im 299 Wahlkreis direkt gewählt werden. Zweite Stimme für Parteien, die nach der Landesliste den Sitz verteilen, ist entscheidend für die Gesamtensitz im Bundesparlament von Parteien. Auf Grund der Gesammtzahlen von abgegebenen zweiten Stimmen jeder Partei wird der Sitz nach Sainte-Laguë-Verfahren verhältmässig verteilt. Der Sitz wird zuerst mit Direktmandaten und den Rest mit Mandaten auf der Landesliste nach der Reihenfolge besetzt. Dieses kann als ein beispielhaftes Wahlsystem, in dem die Vorteilen von Mehrheitswalsystem und Verhältnissystem erhältlich ist, bewertet werden. Wichtig ist, dass deutsches Wahlsystemim engen Zusammenhang mit der Parteidemokratie, innenparteilicher Demokratie und dem Vertrauen an Partein Volks steht. Daher für die Einführung des deutschen Wahlsystems muss vorausgesetzt werden, sich die Demokratiesierung der Partei insbesondere hinsichtlich der Mandatenbestimmung und Bestimmung von Landesliste im Wahlgesetz verankert werden.

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