토지공개념 법제와 그 헌법적 한계 및 대안

김윤홍

doi:10.30833/LTPR.2024.05.12.2.507

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김윤홍 (전주대학교)

저널정보: 한국법이론실무학회 법이론실무연구 법이론실무연구 제12권 제2호

발행연도: 2024.5

수록면: 507 - 534 (28page)

DOI: 10.30833/LTPR.2024.05.12.2.507

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토지는 자본주의 경제 체제 내에서 중요한 사유재산의 형태 중 하나로 인식되어 왔다. 그러나 토지가 영구적인 자연 자원으로서 개인의 사적이고 영속적인 소유가 가능한 대상인지에 대해서는 근본적이고 철학적인 질문이 끊임없이 제시되어 왔다. 이러한 질문은 특히 토지의 공공성과 개인 소유권 사이의 긴장 관계를 탐구하는 데 중요하다. 역사적으로 일부 문화와 사회에서는 토지의 개인 소유를 인정하지 않고, 오히려 국가나 왕, 즉 공공만이 소유해야 한다고 주장해 왔다. 이러한 관점은 토지를 공공의 재산으로 보고, 사적인 이익 추구보다는 공공의 이익을 우선시하는 토지공개념의 기초를 형성한다.
토지공개념은 토지의 공공성을 강조하며, 사적 소유권 행사가 공공의 목적을 위해 어느 정도 제한되어야 한다는 원칙을 내세운다. 이 개념은 토지의 사적 소유가 과도하게 집중되어 사회적, 경제적 폐해가 발생할 경우, 이를 극복하기 위한 수단으로 제시되었다. 토지의 과도한 사적 소유 집중은 주택 가격의 급등, 사회적 불평등의 심화, 환경 파괴와 같은 다양한 부작용을 초래할 수 있다. 따라서, 토지 공개념은 이러한 문제에 대응하기 위해 토지의 공적 관리와 이용을 강조한다.
토지공개념을 실현하기 위한 법적, 정책적 시도는 세계 여러 정권에서 다양한 형태로 이루어져 왔다. 우리나라의 토지공개념 3법, 그린벨트 정책, 공공임대주택의 이익 환수, 소유와 거래의 규제 등은 토지의 공공성을 강화하고자 하는 대표적인 예이다. 이러한 정책과 법제들은 주로 토지로부터 발생하는 이익을 공적으로 분배하고, 공공복리를 증진시키기 위한 목적으로 도입되었다. 그러나 이러한 시도는 다양한 사회 계층의 이익 충돌, 장기적인 법적 분쟁, 정책적 좌절 등 복잡한 문제에 직면해 왔다. 이는 토지 정책이 단순히 이익 분배의 문제를 넘어서, 국민의 기본적 권리, 공공복리, 경제적 지속 가능성 등 다양한 요소를 고려해야 하는 복잡한 과제임을 보여준다.
토지공개념과 관련한 법제의 실현과 평가는 헌법재판소의 판결을 통해 중요한 국면을 맞이했다. 헌법재판소는 이러한 법제가 헌법에 부합하는지, 국민의 기본권을 존중하면서도 공공의 이익을 달성할 수 있는지를 판단하는 중요한 역할을 해왔다. 헌재의 판단은 때로는 법제의 수정이나 폐지를 요구하며, 때로는 새로운 정책 방향을 제시하는 계기가 되었다. 이 과정을 통해, 헌재는 토지공개념이 국민 대다수가 공감할 수 있는 형태로 구현될 수 있도록 하는 데 중요한 역할을 해왔다고 할 수 있다. 결국, 토지공개념을 둘러싼 논의와 실천은 토지의 공공성과 사적 소유권 사이의 균형을 찾고, 이를 법제와 정책에 반영하는 과정에서 지속적인 조율과 균형 잡기가 요구된다는 것을 시사한다.

Land has been recognized as one of the important forms of private property within the capitalist economic system. However, there has been a fundamental and philosophical question continuously posed about whether land, as a permanent natural resource, can be the subject of private and perpetual ownership. This question is especially important in exploring the tense relationship between the public nature of land and private property rights. Historically, some cultures and societies have denied the private ownership of land, arguing instead that it should be owned by the state or the king, that is, the public. This perspective forms the basis of the land public concept, which views land as public property and prioritizes public interest over private profit-seeking. The land public concept emphasizes the public nature of land, proposing that the exercise of private property rights should be somewhat limited for public purposes. This concept has been suggested as a means to overcome the social and economic harms that arise when private ownership of land becomes excessively concentrated. Excessive concentration of private land ownership can lead to various adverse effects, such as skyrocketing housing prices, deepening social inequality, and environmental destruction. Therefore, the land public concept emphasizes the public management and use of land to address these issues.
Legal and policy efforts to realize the land public concept have been made in various forms by governments around the world. In our country, examples such as the three laws of the land public concept, the greenbelt policy, the recapture of profits from public rental housing, and the regulation of ownership and transactions are efforts to strengthen the public nature of land. These policies and legal frameworks have been introduced primarily to distribute the benefits derived from land publicly and to enhance public welfare. However, these efforts have faced complex issues such as conflicts of interest among various social classes, long-term legal disputes, and policy frustrations. This shows that land policy is a complex task that must consider various factors beyond the distribution of benefits, including the basic rights of citizens, public welfare, and economic sustainability.
The realization and evaluation of legal frameworks related to the land public concept have reached a critical phase through the rulings of the Constitutional Court. The Constitutional Court has played an important role in determining whether such legal frameworks comply with the constitution, respect the basic rights of citizens, and achieve public interest. The decisions of the Constitutional Court have sometimes demanded amendments or abolition of legal frameworks, and at other times, they have served as an opportunity to present new policy directions. Through this process, the Constitutional Court has played a significant role in ensuring that the land public concept can be implemented in a form that the majority of citizens can agree with. Ultimately, the discussions and practices surrounding the land public concept suggest that a continuous balance and adjustment between the public nature of land and private property rights are required, and this balance must be reflected in legal and policy frameworks.

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