조선은 ‘山林川澤與民共之’의 이념 속에서 산림을 운영하였다. 조선의 산림은 封山과 禁山으로 대표되는 국가에서 설정한 산림과 양반지배층의 사점 산지, 마을 주변에서 마을사람들이 삶의 터전으로 이용하고 있었던 공동이용림, ‘無主空山’으로 이루어져 있었다. 무주공산은 소유권이 형성되지 않은 토지이면서 누구나 마음대로 산물을 채취할 수 있는 곳이며, 먼저 선점한 자가 우선권을 점할 수 있는 토지로, 전체 산림에서 차지하는 비중이 매우 컸다.
조선후기 전국적인 사점현상은 ‘무주공산’의 분할을 가져왔다. 특히 양반지배층들이 묘지를 근거로 점유한 산림의 대부분이 마을 근처에 있는, 마을 사람들의 이용이 매우 빈번한 곳이라는 점에서 문제가 심각하였다. 산림 소유와 이용을 둘러싼 갈등관계는 개항 이후 외세의 산림소유 확대와 산림이권 장악과 맞물리면서 더욱 심화되었다. 산림은 대한제국의 量田官契發給事業에서 전면적 조사를 계획했다. 그러나 조사원칙만 세워졌을 뿐 현실적으로 시행되지 못하고, 일제의 山林法으로 정리되어 갔다.
일제의 林野調査는 토지의 조사방식과 같은 원칙 아래 국유림 조사와 민유림조사를 단계별로 시행했다. 1908년 森林法에서는 地籍申告 여부를 기준으로 민유림과 국유림을 정한 다음 部分林을 설정하여 산림육성과 처분방안을 강구했다. 그리고 국유삼림 산야 및 산물의 이용과 처분에 관한 사항도 규정하였다. 그러나 삼림법의 신고와 부분림 제도의 문제점이 제기되어 이 제도의 보완과 조정이 불가피해졌다. 1911년 森林令에서는 부분림을 대체하여 새로운 산림육성과 처분방안으로 造林貸付制를 도입하였고, 1911년 國有林區分調査에서는 미신고지를 대상으로 요존림과 불요존림을 구분하여 본격적인 국유림 조사에 착수했다. 그러나 국유림 조사는 산림소유권을 법적으로 확정하는 것이 아니었기 때문에 분쟁이 증가하였다. 이를 해결하기 위해 일제는 국유림 조사를 바탕으로, 민유림 조사로서 신고림과 연고림을 대상으로 임야조사사업(이하 사업)을 시행하여 임야의 소유권을 확정해 나갔다.
임야조사 관계법 제정은 임야조사사업의 원칙이 확정되어가는 일이었다. 모든 임야에 대한 신고, 通知制의 확립, 임야 소유권 판정기구 및 인정절차의 체계화, 登記制 실시를 전제로 한 임야조사 방법의 수립 등이 그것이었다. 사업에서는 연고없는 국유림에 대해 보관관청이 통지내용을 府尹 또는 面長에 통지하도록 하였다. 국유림 조사 대상인 연고없는 국유림을 통지대상으로 정한 것은 국유림 조사가 완결되었음을 의미했다. 그러나 국유림은 조사과정에서 소유가 확정된 것이 아니었기 때문에 임야조사사업에서 통지양식과 사정원칙이 정해지면서 최종 확정되었다.
申告林과 緣故林은 사업의 신고대상으로 소유권 인정기준에 따라 심사하여 査定을 완료하였다. 연고림 가운데서도 地籍을 신고하지 않아 국유로 귀속된 경우와 삼림법 시행 전부터 적법하게 점유 금양하여 立木度가 3/10 이상인 경우는 소유를 인정해 주었다. 그러나 사업으로 임야조사가 완결된 것은 아니었다. 임야조사에서 연고있는 국유림으로 분류된 임야의 처리가 남아 있었다. 일제는 이미 임야조사사업에서 1차로 연고림의 일부를 소유로 인정해 주었고, 2차 조치로 1926년 朝鮮特別緣故森林讓與令을 발포하여 남은 연고림 문제를 해결해 나갔다.
삼림법의 신고주의는 조선특별연고삼림양여령까지 계속 영향을 미쳤다. 각 단계별로 살펴보면, 첫 번째는 삼림법에서 국유림구분조사에 이르는 시기로, 이 때의 신고는 사유 인정의 전제 조건으로, 국유림의 범위를 정하였다. 일제는 신고를 전제로 구분한 국유림을 대상으로 각종 처분 정책을 추진하였다. 두 번째는 임야조사사업 단계이다. 사업에서는 삼림법의 신고림과 연고림을 신고대상으로 삼고, 이를 대상으로 소유권을 인정했다. 세 번째 조선특별연고삼림양여령도 삼림법 신고를 전제로 추진했다. 조선총독부가 국유림에서 추진한 각종 처분 정책인 貸付, 部分林, 토석 채취 등을 위해 허가한 임야는 삼림법의 신고를 전제로 추진한 정책으로, 연고림 양여대상에서 제외하였다. 즉 이들 임야는 허가조건이 갖추어 졌을 때 비로소 소유를 인정받을 수 있었다.
경남지역 특히 창원과 김해의 사례를 통해 임야조사사업의 구체적인 진행과정을 살펴보았다. 경남은 1916년 11월 조선총독부의 시험조사를 시작으로 임야조사에 착수했다. 이 때문에 경남지역 대부분이 指定地로 처리되었다. 경남은 분쟁율이 0.33%로 전국 0.6%에 미치지 못했다. 소유권 분쟁이 대부분이며, 민유림 분쟁율이 61%로 높게 나타났다. 일제는 분쟁을 無主地=國有라는 틀 속에서 처리해 나갔다. 관문기나 증명도 소유권을 판정할 중요 기준이었지만, 그 이전에 사실점유자로서의 요건이 중요하게 작용했다. 또 전근대 사회에서 사점의 주된 수단이었던 墳山禁養도 점유 금양시점, 금양범위, 실적, 계속성 등을 고려하면서 분묘와 금양을 분리하여 처리하였다. 일제는 禁養과 함께 일본 민법이 정한 소유가 분명한 경우에 사적 소유를 인정해 주었다.
임야조사사업의 중심과제는 임야소유권을 확정하는 사정작업이었다. 사정은 임야조사를 통해 작성한 임야조사서와 원도를 기반으로 임야의 소유권과 경계를 확정하는 행정처분이었다. 경상남도의 사정은 1918년 마산부를 시작으로 6년에 걸쳐 1923년 12월 김해 통영 밀양 일대를 마지막으로 종료했다. 그러나 사정 후 불복신청이 분쟁율의 30배로 급증했다. 분쟁과 다른 차원에서 불복신청이 제기된 것이다. 창원군 사례에서 불복신청의 국유림 분쟁은 전체 분쟁필수의 65%를 차지했다. 그 중에서 국유림의 연고자가 제기한 불복신청은 국유림 분쟁의 절반에 해당했다. 이러한 높은 불복신청에도 불구하고 소유권자는 ‘國’이었다. 사정결과에 대한 불복은 72%가 화해로 해결되었다. 이는 1926년 朝鮮特別緣故森林讓與令으로 국유림 연고자가 소유를 인정받게 되면서 국유림 분쟁이 해결된 데 따른 것이었다. 이로써 임야조사사업에서 확정된 소유권에는 절대성이 부여되었으며, 원시취득의 자격이 주어졌고 임야조사와 사정과정에서 발생한 모든 분쟁은 일제 근대법의 테두리 안에서 종결되었다.
일제가 추진한 임야조사는 산림 소유의 양극화와 면유림 확대를 초래했다. 먼저 산림소유의 양극화이다. 전근대 산림운영방식과 무관한 일방적 선언으로 미신고지를 국유화하였고, 이를 효율적으로 관리하기 위해 대부 처분하였다. 처분대상은 자본가와 지주였다. 지주 자본가는 조림대부를 통해 조선 산림을 합법적으로 점유 소유하고, 인민을 통제해 나갔다. 산림 대지주의 형성과 더불어 영세 소유자도 대폭 증가하였다. 영세한 규모의 산림을 소유한 사람 가운데는 임야조사과정에서 소유를 인정받지 못한 연고자들이 많았다.
다음으로 면유림이 확대되었다. 면유림 형성은 2가지 경로를 통해 이루어졌다. 하나는 기존 동리 소유의 산림이 면유 재산으로 편입된 것이고, 다른 하나는 대부제를 통해 면유림을 확보해 나갔다. 전자는 향촌자치기능을 소지했던 기존 洞里가 일제 지방제도 개편 과정에서 재산권의 주체가 되지 못하자, 이들 동리의 재산관리기능이 面으로 이전되는 과정에서 발생했다. 일제는 구래의 향촌질서를 해체시키되 그 방향은 하부단위의 자치적 결속을 철저히 배제하고 개별화시켜 자본이 아무런 장애 없이 향촌 구석까지 투자할 수 있도록 했다.
후자는 대부제를 통한 면유림 확보이다. 면이나 삼림조합 등의 관변단체에 대규모의 대부가 집중되었다. 면과 조합은 지역유지들과의 협조 속에서 식림장려와 남벌방지라는 명분 하에 인민들의 산림이용을 간섭하고 강제하면서 지역의 조림을 촉진하는 데 앞장섰다. 이런 의미에서 행정 최하위 말단 조직으로서 면이 실질적인 조림의 추진 주체로서 가지는 역할과 면유림의 증대는 무관하지 않을 것이다.
그러나 일제는 조합비 부담이 증가하자 삼림조합을 폐지하고 1932년 임야세로 전환하였다. 임야조사사업에서 이미 생산력이나 운반의 편리성을 기준으로 임야등급을 조사하고 있었던 점을 감안하면 사업 단계부터 임야세 신설을 염두에 두고 있었음을 알 수 있다. 일제는 1934년 조선특별연고삼림양여령으로 임야소유 관계가 최종적으로 정리되자 늘어난 민림에 대해 임야세를 부과함으로써 일반 민에게 산림녹화에 드는 비용을 전가해 나갔다.