이 논문은 해양환경의 보전에 있어 육지와 바다, 인간과 환경 그리고 사법과 공법의 상호 작용에 관한 광범위한 연구의 일부이다. 해양은 지구 표면의 약 71%를 차지하고 있으며, 우주와 더불어 인간의 인식능력의 한계를 초월하는 거대과학의 대상이라고 할 수 있다. 이처럼 방대하고 복잡한 해양에 대하여 이 논문은 인간의 자연적 생활기반으로서의 해양환경을 실효적으로 보전하기 위한 법적 연구에 집중했다.
이 연구는 크게 두 가지의 주제로 구성된다.
첫째, 보전의 대상으로서 해양환경 개념의 정립에 대한 연구이다. 그간 해양환경은 육상환경에 비하여 상대적으로 일반 생활의 터전으로서의 비중이 낮아 국민적 관심의 대상이 되지 못했던 것이 사실이다. 오히려 해양은 인간이 개발하고 정복해야 하는 자원으로서 보전의 대상이기 보다는 이용의 대상으로서 인식되어 왔다. 이와 같은 상황에서 해양환경의 개념과 범위를 지나치게 넓게 설정하게 된다면 해양환경 보전작용의 실효성이 저해될 우려가 있다.
현행 「해양환경관리법」상 해양환경 개념에는 ‘해양에서의 인간의 행동양식’이라는 용어가 포함되어 있는데, 이는 해양환경의 개념을 모호하게 만들어 법해석의 어려움을 줄 뿐만 아니라 환경의 범위가 자연환경과 생활환경의 범위를 넘어 인간 행동의 영역까지 지나치게 확장될 우려가 있다. 그 결과 현행 「해양환경관리법」상 해양환경의 개념은 환경법체계가 환경 개념을 별도로 설정하여 특별하게 보전하고자 하는 의의를 상실하게 만들 우려가 있다고 할 수 있으며, 이는 현행 「환경정책기본법」에서 정의하고 있는 환경 개념과도 조화롭게 해석될 수 없다.
전 세계적으로 환경의 개념과 범위를 법령으로 직접 정의하는 경우는 드문 상황에서, 우리나라는 환경은 물론 해양환경의 개념과 범위를 법률에 직접 정의하고 있음은 특이하다고 할 수 있다. 이는 그 나름의 의미를 가지고 있다고 이해할 수 있으나, 현행「해양환경관리법」상 해양환경의 개념과 범위의 경우에는 모호한 용어 사용으로 인하여 그 해석이 불분명할 뿐만 아니라, 환경을 인간과 구분하여 특별하게 보전하고자 하는 환경법의 기본 체계에서 벗어나고 있다고 할 수 있다. 따라서 현행 「해양환경관리법」상 해양환경의 개념과 범위는 인간의 자연적 생활기반과 자연생태계와의 관계를 의미하는 범위로 한정할 필요가 있다.

둘째, 해양환경 담당 행정조직 및 법체계의 구성에 대한 연구이다. 우리나라 해양환경행정은 기능중심의 환경행정일원화 정책과 공간중심의 해양행정일원화 정책 그리고 안전ㆍ환경 통합정책 등에 따라 환경부, 해양수산부 그리고 국민안전처 등의 행정조직으로 분산되어 있을 뿐, 해양환경보전을 위한 합리적이고 안정된 조직체계가 마련되지 않고 있다. 또한 잦은 정부조직 개편으로 인하여 전문적인 해양환경 관리를 위한 업무 학습이 방해받고 있으며 조직 기억(organizational memory)의 부재라는 심각한 문제가 초래되고 있다. 이는 중앙행정기관장의 짧은 임기, 무사안일의 관료제, 공무원 순환보직 제도 등의 행정현실과 맞물려 물리적 규모의 방대함과 장기간의 관찰과 측정이 필요한 해양환경에 대한 정상적인 행정이 기대되기 어렵다.
해양환경 보전을 위한 행정조직의 올바른 구성에 있어서 고민해야 하는 점은 해양환경에 대한 전문성과 권위를 동시에 확보할 수 있는 방안을 찾는 일이다. 통상 전자는 주로 경험을 통하여 신장되고, 후자는 조직과 제도를 통하여 확보된다고 할 수 있다. 3면이 바다로 둘러싸인 우리나라의 특성상 해양행정은 다른 중앙행정기관 및 지방자치단체와의 업무 중복이 불가피하다. 이러한 상황을 극복하기 위해서는 해양행정의 독자성을 지속적으로 추구하여 해양공간을 중심으로 하는 통합된 해양전문 행정조직을 창설하는 방안과 해양행정을 기능별로 분리하여 각 부처 및 지방자치단체가 나누어 갖는 방안을 강구할 수 있다.
현재 우리나라는 2013년 해양수산부가 재출범되어 공간중심의 해양행정의 독자성을 추구하고 있는데, 이는 해양행정의 중요도가 낮게 평가되고 있던 그간의 상황을 극복하고 연안지역을 넘어 대양(大洋)으로 뻗어나가기 위한 중앙행정기관으로서의 역할을 기대할 수 있다는 점에서는 긍정적이었다고 평가할 수 있다.
다만 실제로는 부산ㆍ경남이라는 특정 지역의 정치적 염원에 따라 중앙행정기관이 설치되었다는 비판이 현실화 되고 있으며, 대양으로 진출하기 위함을 표방했던 해양수산부는 오히려 국내 연안과 육역 쪽으로 개발의 관심을 기울이고 있는 것이다. 사실 우리나라는 3면이 바다라고는 하지만 일본, 중국, 러시아 등에 둘러싸인 반폐쇄해의 특성을 가지고 있기 때문에 대양으로의 적극적인 진출을 추진하기는 현실적인 어려움이 있다고 할 수 있다.
그 결과 해양수산부는 소관 법령의 체계를 구축함에 있어서 실질적인 내용이 부족한 가운데 우선 형식적인 비대화를 추진하는 방향으로 속도를 내고 있는 것으로 보인다. 이와 같은 상황이 장기화 된다면 향후 해양수산부는 법체계의 혼란과 중복 및 법률 간의 충돌로 인하여 해당 체계 자체가 분열될 우려가 있다.
이처럼 해양수산부가 소관 법체계의 무리한 확장을 시도하는 이면에는 2008년 해양수산부 조직 자체가 해체되었던 과거의 기억과 해양수산부와 같은 중앙행정기관이 존재하는 일이 국제적으로 매우 드물다는 사실에 대한 방어적인 태도가 존재한다. 다소 무리하다는 비판이 있다고 하더라도 해양수산부에는 조직 자체의 안정성을 확보하기 위해서는 우선적으로 해양의 독자성을 추구해야 한다는 조직 자체의 숙명이 존재하고 있다고 할 수 있다. 또한 기능이 아닌 공간을 중심으로 통합 중앙행정기관이 탄생한 결과, 해양수산부 내부의 산업, 개발, 환경, 수산, 어업, 해운, 해사안전, 항만 등의 개별 기능조직 자체의 결합력이 약하다는 문제도 해결해야 했다고 할 수 있다.
이와 같은 현실적인 한계를 가지고 있는 해양수산부가 해양환경행정을 전담하고 있는 현 상황은 자칫 해양환경행정을 더욱 약화시킬 우려가 있다. 환경전문부서가 아닌 해양수산부로서는 단기 성과주의에 경도되어 가는 우리나라 행정현실에 있어 조직자체의 공고화를 위해 표면적 실적이 드러나는 해양개발에 더욱 집중하게 될 것이며, 해양환경은 그러한 경향 속에서 늘 행정의 후순위에 위치할 우려가 있기 때문이다. 특히 해양환경과 관련된 정책과 법률은 대부분 기존 환경부의 것을 약간 변형시켜 해양환경 분야에 도입한 것이라고 평가할 수 있는데, 환경전문 중앙행정기관로서 환경부가 펼치는 환경정책과 해양수산부 내 해양환경정책관이 펼치는 해양환경정책의 위상과 설득력은 분명 차이가 있을 것이다.
결국 해양환경보전을 위한 행정체계의 구축방식은 ① 환경부로 일원화하여 국가 전체 환경행정의 한 부분으로서 해양환경 행정체제를 구성하거나 혹은 ② 국무총리 산하로 (가칭)해양대기처와 같은 별도의 조직을 신설하여 대기환경과의 매체 간 융합을 통한 해양환경 분야의 위상과 전문성을 높일 필요가 있어 보인다. 다만 해양환경 행정조직 및 법체계의 정비과정에서 급격한 행정조직의 개편이나 해양환경행정의 독자성에만 치중한 구분 작업을 과도하게 추진하는 것은 우리나라 환경행정의 현실과 반폐쇄해인 우리 바다의 특성상 비현실적일 수 있다.
따라서 현재 해양환경행정을 담당하고 있는 해양수산부가 존재하고 있는 상황을 감안하여 우선적으로는 해양수산부 내부의 개별 해양환경 기능을 통합하고 해양환경 행정조직의 위상을 격상시키는 작업을 진행함이 바람직하다. 장기적으로는 해양환경 행정기능을 환경부로 통합시키거나 (가칭)해양대기처와 같은 별도의 조직이 창설되어야 할 필요가 있으나, 해양환경행정의 영속성과 국정공백의 최소화를 위해서는 정부조직 자체의 개편 논의로 인한 중앙행정기관 또는 하부 행정조직 간의 지나친 긴장상황 또는 갈등을 유발하는 일을 줄이는 것이 바람직하기 때문이다.
따라서 우선적으로는 해양수산부 내의 해양환경행정 기능을 통합ㆍ조정하고 지방해양수산청, 지방자치단체 및 해양전문기관 등을 중심으로 해양환경행정의 전문 영역을 확보해 나가면서 점진적인 개선을 추진할 필요가 있다. 이처럼 해양환경행정의 조직과 기능을 조정해가는 가운데 해양환경 행정체계는 해양이라는 공간만을 이유로 형식적으로 분화되는 것이 아닌 해양환경의 특성에 근거한 기능을 중심으로 개편될 수 있을 것이다

위와 같은 연구를 진행함에 있어서 법학적 이론과 논거만을 연구의 범위로 엄격하게 제한하여 관련 논의를 진행하기란 사실상 불가능했다. 해양환경 보전작용의 연혁 및 특성을 살펴보는 과정에서는 인간과 환경의 구분에 대한 철학적 성찰이, 개발행정에 대한 반성적 고려에서 탄생한 환경행정 체계의 의의 및 1996년 해양행정일원화 정책의 득과 실에 대해서는 사회학, 행정학 등의 학문의 도움을 받아야 할 필요가 있었기 때문이다. 또한 육상중심의 생활을 영위하고 있는 일반인의 입장에서 시간ㆍ공간적으로 친숙하지 않은 해양에 대한 기초적인 이해를 위하여 자연과학에 근거한 일반적인 사실 또는 일상생활에서 직접 확인할 수 있는 널리 알려진 자료에 근거하여 관련 논의를 진행한 부분도 있다.
그러나 이 논문은 해양환경 보전을 위하여 필요한 모든 연구를 담고 있지는 않다. 즉 대규모 해양환경 오염사고에 대비하고 관련 리스크를 분배하고자 하는 방안으로 마련된 각종 보험제도, 재산권에 기초한 사법(私法)상의 환경관련 제도 및 지역해(regional sea) 또는 공해(high sea)의 보전을 위한 국제법상의 각종 협약 등은 이 논문의 연구범위에 포함되지 않았다. 다만 이 논문에서는 해양환경 분야에 대한 다양한 행정작용과 담당조직 그리고 이를 뒷받침해 줄 수 있는 법체계 등을 분석하고, 이와 관련된 다양한 상황과 요소들의 이론과 현실을 검토하는데 집중하였다. ‘유용함은 개인화 되고 그 비용은 사회화 된다’는 문제는 해양환경에서 드러나기 쉽다. 이 문제를 해결하기 위한 출발점으로서 이 논문은 해양환경 보전을 위한 바람직한 행정조직과 법체계의 구성방안에 대하여 공법(公法)적인 시각에서 진행된 연구의 결과물이다.

This study is a part of extensive research on reciprocal action between land and ocean, mankind and environment, and private law and public law for conserving marine environment. The ocean accounts for approximately 71% of the earth’s surface and is a broad scientific subject matter which transcends limitation of man''s cognoscitive power. This study focuses on legal research for effectively conserving the marine environment as a natural ground for everyday lives.
This study is composed of two major subjects. The first part is to establish legal concept of marine environment as an object for conservation. It is true that marine environment has not been a subject of the public interest compared to the terrestrial kind, since it relatively does not play a big role in the lives of the general public. On the contrary, the ocean has been recognized as a subject for utilization and not for conservation as resources to developed. Under this kind of circumstances, the effectiveness of conservation of the aquatic environment may likely be disturbed if its legal concept and scope are too widely established.
The concept of marine environment in the current ‘Marine Environment Management Act’ contains the term ‘human behavior in the ocean’ which may mislead legal interpretation of its concept, and may extend its range to human behavior overpassing the boundaries of natural environment and everyday lives. As a result, the concept of marine environment in the current ‘Marine Environment Management Act’ may loose meaning, in which the concept is to be especially conserved by defining the term by the environmental act system. Moreover, this cannot be harmoniously interpreted with the concept in the ‘Framework Act on Environmental Policy.’
It is rare in the world that the concept and scope of environment are directly defined by law, thus it is unusual that the concept and scope of environment as well as marine environment are directly defined by law. It may be understood as a certain meaningful outcome, however, the concept and scope of marine environment in the current ‘Marine Environment Management Act’ use some vague terminology so that the pertinent interpretation becomes ambiguous. It is safe to say that the above concept is deviated from the fundamental system of environmental act which is especially to conserve environment apart from mankind. Therefore, the concept and scope of marine environment in the current ‘Marine Environment Management Act’ are to be limited within the range implying the relationship between the natural everyday lives of mankind and the natural ecosystem.

The second part of the study is about composition of the administrative agency for marine environment and the relevant legal system. In Korea, the marine environment administration is simply dispersed among administrative agencies such as Department of Environment, Ministry of Maritime Affairs and Fisheries, and Ministry of Public Safety and Security. In accordance with both function-oriented and space-oriented policy, regarding the unification of maritime administration integrated policy for safety and environment, a reasonable and stable organizational system for conserving marine environment has not been prepared. In addition, frequent reorganization of governmental bodies causes to disturb the learning process for professional management of marine environment, and brings serious problems such as absence of organizational memory. It is difficult to expect normal administrative operation for marine environment as requirement for long-term observation and measurement. Together with a massive amount of scale would be possible due to the reality of administration operation including a very short tenure for head of Central Administrative Agency, peace-at-any-price principle, and rotation appointment for government officials.
The crucial point for composing the right administrative organization for conserving marine environment is to find the method of securing both professionalism and prestige on marine environment. Normally the former can be improved by accumulating experience, while the latter can be secured by establishing organization and system. Under the circumstances in which all three sides of Korea are surrounded by ocean, it is inevitable for other central administrative agencies and local governments to have duplicated works in marine administration. In order to overcome this situation, a dedicated and unified marine administration organization can be established by constantly pursuing the identity of marine administration, or various other departments and local governments can divide the relevant duties by function.
The Ministry of Maritime Affairs and Fisheries was re-founded in 2013 pursuing the identity of space-oriented marine administration. This can be positively assessed that the ministry plays a major role as a Central Administrative Agency to overcome the situation and to inroads the ocean, whose importance has been given little weight in the past, passing over the shore areas.
However, the above establishment has been criticized on the ground that it was materialized by political desire of the particular region, namely Busan and Gyeongnam, the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries, who advocated to inroads into oceans, has rather focused on developing domestic coastal and landward areas. In fact, although Korea is a peninsula, it has a characteristics of a semi-closed ocean, in which it is surrounded by Japan, China, and Russia, so it is realistically difficult to aggressively advance to the oceans.
As a result, it seems that the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries has primarily tried to speed up in a direction of expanding the organization''s apparent scale and size in establishing its relevant jurisdiction system even though the actual contents of it are insufficient. It is likely to happen that the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries would face collapse of the relevant system due to the conflict between laws and confusion of legal system if this situation would extend over a longer period of time.
Shown in the foregoing, the flip side of the situation, the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries has tried to compulsorily expand its relevant legal system. Furthermore, the Ministry has a defensive attitude since it has experienced the dissolution in 2008 and coexistence of the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries and the Central Administrative Agency at the same time, which is very rare in the international communities. It is understandable that the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries should primarily pursue the identity of ocean to secure stability of the organization, although, it is criticized for its impellent expansion. In addition, it had solved the internal problem such as weak coherence among individual function units including industry, development, environment, fishing, fishery, shipping, maritime safety, and port by exclusively establishing a space-oriented integrated Central Administrative Agency.
Under this circumstance with realistic limitation, in which the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries is in charge of marine environment administration, it is likely to exacerbate the situation of marine environment administration. It is clear that the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries is not an environment specialized department and would focus more on development of ocean to accomplish solidification of the organization under the circumstance of short-term performance the oriented principle in Korea''s administration reality. Naturally, the marine environment would always be pushed back on the priority list. Specifically, most of the policies and laws regarding marine environment have been adopted from the Department of Environment with a little modification. Therefore, it is obvious there is huge difference between status and persuasive power from two organizations, namely, Department of Environment as an environment specialized Central Administration Agency, and the marine environment policy officer from the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries.
To summarize, the manner of establishing administration system for conserving marine environment shall be as follows. ① Establishing an administration system for marine environment as a part of national environment administration by integrating it to the Department of Environment, or ② Establishing a separate organization such as National Oceanic and Atmospheric Administration (tentative) under the Prime Minister to raise status and expertise in the field of marine environment by blending atmospheric environment and various media. However, it may be unrealistic to aggressively promote establishing identity of marine environment during the course of tuning up the administration organization and relevant legal system under the circumstances of domestic administration reality and the characteristics of a semi-closed ocean.
Thus, considering that the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries is charge of marine environment administration, it is reasonable to first and foremost proceed with integration of individual internal functions of marine environment within the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries to raise status of the marine environment administration. In the long run, it is desirable to integrate administrative functions of marine environment with the Department of Environment or to establish a National Oceanic and Atmospheric Administration (tentative). While it is also advised, excessive tension or conflict between Central Administration Agency and its substructure due to discussion on reorganization of the government is to be reduced for permanence of the marine environment administration and minimizing absence of government administration.
Preferentially, it is needed to integrate and adjust marine environment administration functions of the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries, and gradually improve by securing the expertise area of marine environment administration centering on Regional Maritime Affairs & Fisheries Office, local governments, and maritime professional institutions. By executing the foregoing, the administration system for marine environment adjusts its new organization and functions and can be divided not based on the simple perception of the ocean as space but can be restructured based on the actual characteristics of marine environment.

In the progress of conducting this study, it was realistically impossible to proceed the relevant discussion with strict limitation on the legal theories and basis of argument as scope of the study. In the course of studying the history and characteristics of conservation effect of marine environment, various academic support from different fields including sociology and administrative science was required when studying the environment administration system created from reflective consideration towards development administration based on philosophical introspection regarding distinction between mankind and environment, and as well as studying the pros and cons of the policy regarding the unification of maritime administration in 1996. Moreover, the study covers relevant discussions based on well-known data which can be easily identified in the daily life or general facts based on natural science in order to understand the ocean better which is not familiar in term of time and space from the stand point of the general public that lives on land.
On the other hand, this study does not contain all research aspects required for conserving marine environment. That is to say the scope of this study does not cover various risk hedging methods and preparation for massive marine environment pollution. For instance, various insurance policies, environment systems under private law based on property rights, and many other international agreements for conserving regional seas and high seas. This study analyzes the relevant legal system, various administration effects, and exclusive department for marine environment which is principally a subject of environment acts under public laws, and highly focuses on desirable administration organization and legal system for conservation effect of marine environment from the stand point of public law by reviewing the reality and theories of various situation and elements.