대통령제 하에서 행정부와 의회의 예산 권한이 분리되어 있는 것은 견제와 균형의 원리를 통해 재정민주주의를 실현하기 위함이다. 우리나라에서도 민주화 이후 의회의 기능이 확대 되면서 정부주도의 예산과정은 지나간 과거의 것이 되었다. 그러나 국회의 기능이 확대된 현실과는 달리, 한국 국회의 예산심의 행태에 대한 학문적 논의는 매우 부족하다. 총액배분 자율편성 예산제도 및 국가재정운용계획 등 정부 내 예산편성제도를 도입한 2004년의 4大 재정개혁 이후, 국내의 관련 연구 역시 행정부의 테두리 내에 머물러 있는 측면이 있다. 예산에 대한 수정권한과 최종 승인권한은 의회가 갖는다는 점에서 총량적 재정규율, 배분적 효율성과 기술적 효율성을 확보하기 위해서는 예산심의 과정의 주요 참여자인 국회의원의 행태를 이해하는 것이 필요하다.
본 연구는 우리나라 국회의 예산심의 행태를 실증적으로 분석하는 것을 목적으로 하였다. 특히, 변화하는 환경에 대응하여 증가추세에 있는 고등교육 예산에 주목하였다. 반값등록금 논쟁 이후 고등교육 예산에 대한 관심이 높아진 것은 사실이지만, 그간 이에 대한 정책학적 혹은 재정적 접근은 매우 부족하였다. 이는 고등교육 예산배분이 재분배 효과를 가지며, 고등교육 재정지원이 일면 선심성 예산의 성격을 갖는다는 점을 간과한데서 기인한다. 이에, 본 연구의 핵심 연구 질문은 다음과 같다: 고등교육 예산심의 과정에서 국회의원의 특정적 예산심의 행태가 나타나는가?
위의 질문에 답하기 위해, 본 연구는 지난 20년간 상임위원회와 예산결산특별위원회의 회의록 내용분석(content analysis)을 실시하여 국회의원의 고등교육 예산심의 행태를 분석하였다. 특히, 고등교육에 대한 국회의원의 질의를 유형화한 뒤, 위원회의 종류, 국회의원의 선출방법, 선거주기, 소속정당 그리고 선수 등의 요인에 따라 “특정적 예산심의 행태”가 나타나는 패턴이 어떻게 달라지는지를 규명하고자 가설검증을 실시하였다.
지난 20년간 상임위원회와 예산결산특별위원회 회의록에서 나타난 고등교육 예산에 대한 국회의원의 질의 행태를 분석한 결과, 국회의원은 상임위원회와 예산결산특별위원회 구분 없이 특정적인 예산심의 행태를 보이지만, 두 위원회 간 심의행태의 패턴은 상이하게 나타났다. 상임위원회에서는 지역구 의원이 비례대표보다, 선거이후에 선거이전보다 특정적 예산심의 행태가 더 많이 나타났다. 또 다선의원이 초선의원보다 특정대학에의 예산증액을 요구하는 행태를 더 많이 보이는 것으로 나타났다. 반면, 예결위에서는 여당의원이 야당의원보다 적극적으로 특수이익을 옹호하였다. 이를 통해 상임위에서는 지역구 및 이익집단에 반응하는 국회의원 개인으로서 예산심의에 임하지만, 예결위 소속 의원은 자신이 속한 정당의 특성에 근거하여 예산심의에 임한다는 것을 확인할 수 있었다.
본 연구로부터 도출할 수 있는 주요 함의는 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 교육 예산의 배분 역시도 정치적으로 중립적이지 않다는 점을 보여준다. 교육부에서 합리적으로 예산편성을 하더라도 정책설계 과정에서 국회의원의 예산심의 행태를 고려하지 않는다면 합리적인 예산배분에 실패할 수 있다는 것이다. 따라서 행정부 내부의 예산편성 단계에서 특정적 예산심의 행태의 대상이 되지 않는 개인단위 재정지원 방식을 보다 적극적으로 고민할 필요가 있다.
둘째, 본 연구는 예산심의 과정에서 발생하는 국회의원의 특정적 예산심의 행태를 차단할 수 있는 예산심의 제도의 개혁의 경험적 근거로서 활용될 수 있다. 고등교육의 영역에서도 국회의원의 특정적 예산심의 행태가 만연하고 이로 인해 전략적 우선순위에 입각한 재원배분이 저해될 수 있다는 점을 밝히고 있는 연구 결과는 탑다운(top-down) 예산심의 제도의 필요성을 제기하는 주장을 강화하는 데에 기여할 수 있다. 더하여 예산심의 과정의 투명성(transparency) 확보만으로도 국회의원이 국민 전체의 이익을 대가로 특수 집단의 이익 실현에 몰두하는 행태를 완화할 수 있음을 제언하였다.

Since the political democratization of Korea, the power of the National Assembly has greatly increased, particularly in the budgetary process. The executive-dominated pattern of budgetary decision-making is quickly becoming a thing of the past. However, despite the increasing role of the legislative branch in the overall budget process, very few studies have been conducted on the pattern of legislative budget deliberation in Korea.
This paper set out to provide an analysis of the patterns of legislative budget deliberation in the area of higher education finance. Higher education was chosen as the area of focus as it has become one of the most contentious political issues in Korea, particularly since the so-called “half-tuition fees” movement. Higher education expenditure has been increasing very rapidly over the past ten years or so, reflecting the changes in the economic and political environments. However, one can find very few studies on higher education finance, particularly in the fields of political science or public policy. This is mainly due to the fact that most scholars believe that education finance is not a subject for political scientists. Yet higher education finance is, in essence, a political phenomenon as it involves a redistribution of societal values. Furthermore, as the governmental support toward higher education presents “pork” properties, more scholarly attention should be paid to the legislative deliberation stage in order to find a way to increase the allocative efficiency in the process of budgetary decision-making.
This paper analyzed the budget deliberation patterns of legislators within the realm of higher education. A content analysis of the transcripts of the sectoral committee for education and the Special Committee on Budget and Accounts revealed that pork-barrel politics prevailed regardless of the committee type. However, this paper evidenced different patterns of particularistic behavior between these two committees. The electoral rule and election cycle, and the seniority had a preponderant influence on the particularistic behavior of the sectoral committee, while the party affiliation was an important factor in the behavior of the Budget and Accounts Committee.
Those results show that even in the domain of education finance, the allocation of public expenditure is not politically neutral. This implies that even if the executive branch attempts to invest budgetary resources in accordance with a predetermined mid-term investment plan, their attempts may founder if policy-makers do not take legislative behavior into account. The findings of this paper also concur with the policy prescriptions of so-called fiscal institutionalists, demonstrating the importance of institutional arrangements in the budget process. The fragmented committee system and bottom-up budget approval process of the National Assembly has long been criticized for its inefficiency and political bias.
This paper also showed that both the Sectoral Committee and the Budget and Accounts Committee were subject to particularistic behavior and that budget allocation based on strategic priority-setting was only a remote possibility under the current committee system. Therefore, institutional reform for the ‘top-down'' budget system within the legislative budget process is necessary.
As the paper only dealt with higher education finance, it presents some limitations in the generalization of its findings. Further studies on other areas of budgetary decision-making are needed to expand our knowledge of the legislative deliberation pattern. Comparative research on the budget deliberation pattern in different policy areas will enrich our understanding of legislative behavior in particular and of budgetary politics in general.