21세기에 접어들면서 주민들이 다양한 목소리가 행정수요에 급증하면서 지방정
부 역할에 대한 중요성이 새롭게 인식되고 있다.
제주특별자치도는 도제가 실시된 지 70년, 지방의회 구성 및 지방자치단체장을
선출한지 20여년, 제주특별자치도가 출범한지 10년을 맞이하고 있다.
본 연구는 지방정부의 사회적 자본 형성에 대한 결정요인을 통하여 제주특별자
치도 조직의 역량을 키우고, 지방자치 실현에 성과를 얻고자 제주특별자치도 공
직자를 대상으로 사회적 자본과 관료제, 그리고 제주 괸당문화의 인식수준을 살
펴보았다. 문헌연구를 통하여 지방정부의 사회적 자본 구성요소로 신뢰, 규범, 네
트워크, 참여, 거버넌스를 측정지표로 선정하고, 결정요인으로는 인적요인, 조직
운영, 직무능력을 그리고 매개요인으로 공동체의식, 교육의식, 온정주의를 측정지
표를 선정하였다. 사회적 자본 구성요소는 조직 구성간의 신뢰와 규범 그리고 지
방행정의 특성을 감안하여 지역주민?지역단체 등과의 협력, 참여, 거버넌스의
영향을 중심으로 지표를 개발하였다. 매개요인은 사회적 자본의 결정요인과 형성
요인의 효과를 높일 수 있는 측정지표를 개발하였다.
사회적 자본 형성 결정요인의 측정지표 개발은 문헌연구를 바탕으로 조직 구성
원들의 역량과 자질이 요구되는 인적요인, 기관장 리더십과 인사제도의 공정성
등의 조직운영요인, 조직구성원들이 효율적인 업무 처리능력, 업무 대응능력, 지
역 봉사성 등을 중심으로 한 직무능력요인을 개발하였다.
제주특별자치도 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하여 595부 분석에 이용하
고 그리고 17명(5급 이상 7명, 6급 이하 10명)에 대해서는 별도의 면접조사를 실
시하여 분석 자료로 활용하였다. 조사된 데이터는 SPSS 18.0 program을 활용하
여 신뢰도분석, 상관분석, 기술통계를 실시하고, AMOS 18.0 program을 활용하
여 구조방정식모형을 분석하였다.
분석결과를 보면 인구?사회적 특성은 사회적 자본에 대한 인식 차이 분석에서
성별, 직종, 근무지역에는 인식 차가 없으나, 연령, 학력, 직급, 근무연수별 인식
에 차이가 있는 것으로 나타났다. 그리고 인구?사회적 특성이 사회적 자본 인식
에 영향을 미치는 다중회귀분석 결과에서는 성별, 직종, 직급, 근무연수는 유의하
지 않으며, 연령, 학력, 근무지역은 유의한 결과를 나타났다.
사회적 자본의 결정요인, 매개요인, 사회적 자본 간에 상관관계 분석결과는 먼저,
사회적 자본 결정 요인과 매개변수 간 인적요인과 온정주의간에는 상관관계가
없었지만, 다른 변수들 간에는 정(+)의 상관관계를 보이고 있다. 매개변수와 사회
적 자본과 관계는 온정주의와 신뢰, 규범, 참여는 상관관계가 없으며 다른 요인
과는 정(+)의 상관관계를 보이는 있다. 그러나 온정주의와 네트워크, 거버넌스는
낮은 수준의 상관관계가 있는 것으로 분석되었다. 사회적 자본 결정요인과 형성
요인 관계에서는 인적요인, 조직운영, 직무능력은 사회적 자본과의 정(+)관계를
보이고 있다.
사회적 자본의 결정요인과 매개요인, 사회적 자본 간의 모형 적합성 및 수정모형
의 효과를 알아보기 위해 구조방정식 모형 분석을 실시한 결과, 연구모형은 모든
경로가 회귀계수에 유의한 것으로 나타났지만, 적합도는 매우 낮게 나타나 이에
수정지수를 살펴본 결과, 사회적 자본의 변수들 간의 수정지수가 가장 큰 지수를
순차적으로 5회 수정한 결과 가장 적합한 모형이 도출되었다. 이에 모형을 분석
한 결과 매개효과가 사회적 자본 형성에 영향을 주는 것으로 나타났다. 사회적
자본 형성에 미치는 위계적 회귀분석 검정 결과는 직무능력요인, 조직운영요인,
인적요인 순으로, 직무능력요인은 책임성, 능률성, 대응성 순으로, 조직운영요인
은 기관장리더십, 투명성 순으로, 인적요인은 청렴성, 혁신성 순으로 나타났다.
매개변수에서는 공동체 의식요인은 의사소통, 온라인커뮤니케이션 순으로, 교육
의식요인은 주민평생교육, 공직자전문교육 순으로 그리고 온정주의는 괸당문화가
사회적 자본 구성요소에 영향을 주는 것으로 나타났다.
제주특별자치도 공직자들의 관료제에 대한 순기능에는 직급에 상관없이 제주도
의 특성을 감안하여 공직자들이 전문성에 의한 신속한 의사결정, 업무의 효율성,
신속성, 획일성, 안정성 있는 업무수행 등의 요소와 역기능에는 연고주의 및 사
적네트워크에 의한 비공식적 의사결정, 선거로 인한 논공행상의 인사운영 우려,
소극적인 업무수행, 변화에 수동적인 대응 등이 제시되었다.
제주특별자치도 공직자의 사회적 자본 구성요소인 신뢰요인에는 지역주민의 목
소리가 반영된 정책은 신뢰도가 높고, 규범요인에는 법규에 의한 행정처리, 주민
들의 규범 교육, 사회규범을 지켜야 손해를 받지 않는다는 의식향상, 네트워크요
인에는 사적 네트워크가 공적영역에서 부정적인 영향, 이주민과의 상호우호적인
네트워크 형성, 이웃 간 공동체문화 네트워크의 중요성과 참여요인에는 각종정책
과 행사에 지역주민들이 참여를 높이는 방안, 선거를 통한 참여의식 향상, 도정
정책에 대한 다양한 의견 수렴에 참여을 권장하고, 거버넌스 요인에는 주민?단
체들간 협력을 유지하는 파트너십을 조성하는 정책 대안을 제기하고 있다.
제주특별자치도 공직자들이 ‘괸당문화’에 대한 공통적인 인식은 지역의 좋은 사적
네트워크로 구축하여 제주의 고유문화 전통성을 유지하고, 점진적으로 ‘괸당문화’가
개선되어, 지역공동체 유지의 원동력으로 조성되어야 한다는 것으로 나타났다.
연구결과를 바탕으로 몇 가지 정책적 제언을 제시하면, 인적요인은 공직자들이
자기계발을 통한 전문성이 요구되며, 공직자 교육도 중요하지만 주민의 평생교육
통해 교육의식을 향상시키고, 조직구성원간의 문제는 구성원들이 스스로 해결하는
능력배양이 요구되고 있다.
조직운영 요인은 조직의 비전과 목표가 정확하게 제시되고, 공정한 인사시스템
운영으로 조직성과를 높이고, 직무능력 요인은 각종 정책에 대하여 주민들이 참
여 폭을 확대하여 신뢰문화를 정착하고, 사회적 자본으로 지역 공동체 의식 운동
확산과 공직자와 지역주민이 사회봉사활동으로 지역 문제를 해결하는 생활습관
과 유입되는 인구의 사회 적응력을 높이는 방안 등이 제시되고 있다.
사회적 자본 형성에 영향을 주는 매개요인은 정보통신기술에 맞는 사이버공간
확보로 다양한 세력과의 사이버공동체를 형성하고, 제주특별자치도 조직구성원들
이 연고주의와 괸당문화가 좋은 네트워크로 전환되도록 하는 방안이 있어야 한
다고 하고 있다. 또한, 사회적 자본 축적에 조직구성원들의 성별, 직급, 직종, 근
무연수별로 집행할 정책을 발굴 시행함으로써 조직 내 사회적 자본 구축이 조기
성과를 얻을 것이다.
본 연구의 의의는 지방정부에서 사회적 자본을 축적하는데 결정요인을 도출하
는 것과 매개변수를 도출하여 사회적 자본 형성에 가장 적합한 측정모델을 제시
함으로써 지방정부의 사회적 자본 축적에 의의가 있다고 할 수 있다.
본 연구에서는 지방정부의 사회적 자본의 축적 요인들을 발굴하여 이를 정책화
하고 지방정부가 지속적으로 발전할 수 있는 계기를 마련하고자 하는 것이다.
연구의 한계로는 조사범위가 공직자로의 한정된 점, 관료주의와 괸당문화에 대
한 깊이 있게 연구하지 못한 점은 후속 연구를 계속하면서 한계점을 극복할 것
이다.

In 21st century, Importance about roles of local government has been newly
understood as people have much interested in implementing policies reflecting
various citizens'' voices.
It has been 70years since jeju was raised to the status of province being
separated from Jeonla province and also, Jeju has made the history in
municipal systems such as elective governors and a constituent assembly for
20year and been practicing of special self-governing province since 2016.
This study was designed to research the level of awareness of social capital,
bureaucracy and Goen-dang culture focusing on the officials working for Jeju
provincial government to improve organizational capabilities and get good
achievements for realization of local autonomy through determinants of social
capital.
By literature search, it was classified into 3 aspects and each aspect has their
associated factors in social capital ; trust, rules, network, participation as
structural elements, human resources, operation of organization, capacity for
duties as determinants of governance, sense of community, education,
paternalism as intermediary causes.
Considering trust and rules between members of organization and
characteristics of local administration, structural elements of social capital was
focused on impacts from cooperation, participation and governance between
residents and organizations.
Measurement indexes of intermediary causes were selected to maximize
effects playing the roles as formation and determinants of social capital.
Based on preceding studies, measurement indexes in determinants of
formation of social capital were set up for 3 factors ; human resources that
consists of capabilities and qualification of members, operation of governor''s
leadership and fairness of system in human resources, capacity of duties for
effectiveness, resilience and public spirit of members.
I polled 595 officers and separately intervewed 17 officers ; 7 in the class of
over 5 leveled position, 10 in the class of lower than 6 ranked poition in
Jeju special self-governing provincial government for analytic data.
The surveyed data was conducted of analysis of reliability, correlation and
descriptive statistics by SPSS 18.0 program and a structural equation model
by AMOS 18.0 program.
According to the result of analysis, There is no difference of awareness about
social capital between the groups of gender, jobs, working area but difference
between the groups of ages, academic careers, position levels, period of
continuance in features of population-social variables.
The result of multiple regression analysis which population-social features
impact the awareness of social capital shows that genders, types of
occupation, position levels, period of continuance are not relevant while ages,
academic careers, region of work are associated
The result of research on correlation between determinants of social capital,
parameters, social capital shows that there is no relationship between
determinants of social capital, human factors of parameters and paternalism
but other variables show net correlation.
However, paternalism is low in correlation, it is indicated that others except
paternalism, trust, rules, participation have net correlation in the connection
between parameter and social capital, but paternalism, networks and
governance are related in low level.
Human factors, operating organization, capacity of duty have net relationship
with social capital in determinants of social capital and relationship of
formation.
With the consequent result that the research model has significances in
regression coefficients to every case but very little in suitability by structure
equation model analysis for model suitability between determinants of social
capital, parameters and effects of correction models, I conducted modification
of variables of social capital in descending order 5 times to get a fitted model
and confirmed the influences of parameters by analyzing the fitted model.
The result by the hierarchical regression analysis shows that the factors
affecting formation of social capital are job ability, organizational operation,
human resources in order. each factor has sub-causes ; accountability,
efficiency, resilience in job ability, governor''s leadership, transparence in
organizational operation, integrity, innovation in human resources.
Factors affecting formation of social capital in parameters are communication
and on-line interaction in communal spirit, life-long education of citizen and
professional training of public official in educational sense, Goen-dang culture
in paternalism each in order.
The officers working for jeju special self-governing provincial government
think that positive functions from bureaucracy are prompt decision made with
their professionalism considering attributes of Jeju, duty efficiency,
consistency, stability in processing their policies.
Negative influences are thought as nepotism, unofficial decision making by
personal network, management of human resources rewarded by the result of
election, defensive conduction of duty, passive attitude of changes.
As constituents of social capital of the officials, Each presented common
factor is the following ; more trusted policies, more reflected opinions from
citizens, management of administrative by law, citizen education about rules,
becoming more improved perception that citizen should observe rules not to
get damaged, negative impacts of personal networks to public fields,
formation of friendly relationship with settlers, perception about importance of
cultural network between neighbors in community and participation, ways to
encourage the participation of citizens in events, policies and election,
perception of importance about governance that various opinions from citizens
and organizations make alternative measures.
The officials have the common recognition about "Goen-dang"culture that it
should be improved step by step reserving its tradition, building positive
local personal network as a driving power for maintaining the local
community.
Based on the study, I''d like to present some political suggestions. Human
factors request for officers'' professionalism through self improvement.
By not only training officers but also citizen'' life long education, They are
requested to develop their ability to solve problems by themelves encouraging
their educational awareness.
In operational factor of organization, A correct and clear goal or vision should
be presented to promote the outcome of organization, and operating a fair
system of human resources and a factor of capability for duty show the
ways of early settlement of trust culture through public hearings with
citizens'' participation, spread of local communal spirit through social capital,
enhancement of social adaptation of settlers.
cooperation of co-workers to solve problems has to be more regarded than
disciplinary of members. lastly, a person in charge of organization should
have continued interest in professionalism of officials in their duties and fair
system of human resources.
The following ways to promote adaptation of social surroundings are
presented ; first, early establishment of the culture of trust with citizens''
participation by collecting extensive opinions, second, diffusion of local
community spirit through social capital, third, work practices that officials and
citizens fulfil their responsibilities as a volunteer in the community, last,
enhancement of adaptation of settlers in social surroundings.
The policy implications of parameters influencing the formation of social
capital are building community in cyber-space with various forces fitting
information and communication skill and necessity of basic ways that
nepotism and Geon-dang culture are able to be replaced to good networks.
Accumulation of social capital in an organization would be buit early by
developing and executing each policy regarding genders, positions, jobs, work
stations to form social capital.
the significance of the study is the good example of accumulation of social
capital in local government by drawing determinants in accumulating social
capital and searching the most suitable measuring model to formation of
social capital.
This study was designed for providing motivation of continuously developing
local government by finding factors of accumulation of social capital in local
government and establishing policies.
The left tasks which should be gotten over in follow-up studies are
limitations in scope that people surveyed were public officials and a little
shortage in-depth research of bureaucratism and Geon-dang culture.