본 연구는 지방문화원이라는 비영리조직군이 지속적으로 성장·확산되어온 메커니즘을 밝히는 시도이다. 역사적으로 비영리 민간조직군은 일정 기간이 지나면 공공부문에 그 역할을 뺏기거나 자원이 지속적으로 공급되지 않으면 소멸하는 것이 일반적이었다. 그러나 본 연구의 대상인 지방문화원 조직군은 환경에 끊임없이 적응하면서 지속적으로 생존해오고 있다.
지방문화원은 계몽운동과 민주시민의식교육을 위해 해방과 6·25 이후 지역 지식인의 주도와 미국공보원의 지원에 힘입어 1950년대 전국에 걸쳐 활발한 설립운동이 일어났다. 1963년 이후 박정희정권은 정권의 정통성을 홍보하고 반공운동을 위한 수단으로 지방문화원의 설립과 운영을 지원하였지만 유신체제가 성립하고 새마을운동이 전개된 이후에는 더 이상 활용가치가 없다고 판단하고 지원을 중단하였다. 1980년대 쿠데타로 집권한 신군부는 다시 지방문화원을 정권의 정당성 홍보와 정치로부터 대중의 관심을 돌리는 데 활용하였다. 이후 노태우정권에서는 활용가치를 높게 평가받지 못했지만 지방자치제 실시 이후에는 각 지방자치단체의 수요와 맞물려 꾸준히 성장해왔다.
지방문화원의 성장사를 보면 조직군에 우호적인 환경과 비우호적인 환경이 번갈아 나타나지만 조직은 그 변화된 환경이 요구하는 역할기대에 맞춰 전략을 수정해가며 생존 및 확산되어왔다. 본 연구는 지방문화원 조직의 생존과 확산 기제, 조직에 대한 환경의 영향으로서 역할기대, 역할기대에 대한 조직의 인식과 전략의 변화 등을 분석하는 것을 목적으로 하고 있으며 분석방법은 질적분석을 사용하였다.
분석 결과, 해방 이후부터 1962년까지는 주요 외부 행위자는 미국공보원이었고 이 시기 지방문화원에 대해 기대한 역할은 계몽운동과 미국 등 우방국가의 문화소개 등이었다. 조직에 대한 지역의 수요를 직접 확인한 지역엘리트들에 의해 외부행위자의 기대와 지역주민의 사회적 기대를 적절히 조화시켜 조직을 설립 및 운영하였다. 조직군은 집합적 전략을 구축할 수 없었지만 개별 조직별로 외부자원에 의존하면서 생존전략을 구축했다.
1963년부터 1980년까지 지방문화원에 대한 외부 행위자는 중앙부처의 공보부(문화공보부) 및 문화예술진흥원이었고 이 시기 지방문화원에 기대한 역할은 반공운동과 새마을운동 홍보활동이었다. 그러나 이 시기는 전반기(1963-1971)와 후반기(1972-1980)로 나누어 보면 그 활동에 있어 큰 차이가 있다. 전반기에는 정권의 필요에 의해 정부가 지방문화원들의 활동을 적극적으로 지원한 결과 비록 정부에 대한 종속적인 활동들이 주를 이루기는 했지만 다양한 활동이 활발했다. 반면 후반기에는 전국 대부분의 지방문화원이 활동을 줄이거나 중단했으며 일부 지방문화원은 폐쇄되기에 이른다. 1962년 이전에 비해 전략 측면에서 달라진 점은 집합적 대응을 통해 조직군 전체가 생존할 수 있도록 전략을 구축했으며 외부자원 의존도가 매우 높았다는 점이다.
1981년부터 1993년까지의 주요 행위자는 중앙부처의 문화공보부(문화부, 문화체육부)와 문화예술진흥원이었다. 지방문화원의 역할이 과거와 달라진 점은 미디어의 발전으로 공보역할로부터는 해방되었다는 점이다. 한편, 이 시기 또한 전두환정권과 노태우정권이라는 두 개의 시기로 나누어볼 수 있다. 전두환정권은 문화정책에 대해 오락성과 대중성을 결합시키면서 문화정책을 다양하게 지원했다. 그러나 1980년대 후반부터는 중앙정부에서는 지방문화원들에 대해 지원을 중단하고 지방으로 그 운영에 관한 권한과 책임을 이양하는 등 자치요구가 등장하기 시작했다.
1994년부터 현재까지로 외부 행위자는 지방자치단체이다. 그러나 지방자치제가 실시된 만큼 주민의 요구가 역할기대가 될 수 있었다. 개별 조직마다 이전시기에 비해 독립성과 다양성을 가질 수 있었으며 위로부터 아래로의 전달이 아니라 주민들의 수요에 맞는 전략을 구축했다.
한편 본 연구의 이론적 함의는 첫째, 환경의 변화에 따라 조직설립을 위한 환경의 영향을 분석했다는 점, 둘째, 후발 조직들의 확산에 학습이 영향을 미쳤으며 이는 모방과 동형화로 연결됨을 확인하였다는 점, 셋째, 기존의 조직 연구에서는 활용되지 않았던 조직에 대한 정치적 역할기대와 사회적 역할기대를 분석했다는 점이다.
같은 조직의 시공간적 확산을 환경측면과 전략측면을 동시에 고려하여 수행한 본 연구의 정책적 함의는 다음과 같다.
첫째, 같은 조직이 확산되어 가는 과정에서 환경과 전략의 조응과정에 주목할 필요가 있다는 점이다. 정치적 압박 등 환경이 강력하다고 하더라도 조직은 오히려 강력한 환경에 굴복하면서도 한편으로는 환경을 우호적으로 변화시킬 수 있었다. 학습에 따른 전략의 성공은 정부나 지방자치단체가 자신들이 자원을 공급하는 민간조직이라고 하더라도 원하는 방향으로 일방적으로 다룰 수 없음을 시사한다.
둘째, 민간조직이라고 하더라도 정부가 개입한 조직의 설립은 장기적으로 정부에 자원을 의존하게 된다. 따라서 민간조직의 설립에 있어 정부의 개입은 신중해야 한다는 교훈을 남기고 있다. 일단 설립된 공공조직은 그 필요성의 소멸에도 불구하고 조직을 소멸시키는 것이 어렵다는 점은 공공조직을 연구하는 많은 연구들의 공통적인 주장이다. 사회적 필요에 의해 역할이나 구조를 변동시키지도 않고 소멸되지도 않는 조직은 불필요한 사회적 비용을 발생시킨다. 따라서 민간조직의 공공부문에 대한 의존도를 줄이고 자율적 활동을 가능케 하기 위해서는 조직이 자립할 수 있는 환경을 조성해주는 것이 우선이다.
이러한 분석결과는 사회가 민주화될수록 조직의 설립은 다양한 민주적 절차를 필요로 한다는 점을 시사한다. 조직의 설립과정에서 참여하는 다양한 행위자의 유인을 고려해야 하고 설계과정부터 조직이 나아갈 방향을 명확히 하는 것이 중요하다.