지방정부는 행위자(actor)인가? 행위자라면 그 행위자성이 증대(empowered actorhood)되는 원인은 무엇인가? 본 연구는 이러한 질문에서 시작하였다. 이 질문의 답은 비교적 단순하다. 지방정부는 헌법에서 보장하는 독립된 행위자이다. 그러나 한국사회는 그동안 지방정부를 행위자라고 인정하거나 인식하지 않은 것이 현실이다. 그 이유는 다양하게 제시될 수 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 지방정부를 사회적으로 적절하다고 인지하는 정당성에 조응하는 행위자라고 규정한다. 본 연구는 지방정부가 단순히 수사적인 표현인 행위자에 그치는 것이 아니라, 사회에서 요구하는 사회적 규범에 대응하며 그 역할과 책무의 범위가 지속적으로 확대되는 행위자성이 발현되는 것으로 이해한다. 즉, 지방정부는 중앙정부의 행정 집행을 수행하는 대리인이 아닌 주체적 행위자로서 행동한다.
본 연구는 지방정부를 둘러싸고 있는 조직 환경의 변화 속에서 지방정부가 어떻게 행위자로서 그 역할과 정체성을 정립하고 행위자가 되어 가는지 영향요인을 실증적으로 분석하는 것을 목적으로 한다. 분석을 위한 연구의 범위는 정부 수립 이후인 1948년 1월 1일부터 2019년 12월 31일까지이며, 광역지방정부를 대상으로 하여 자치법규인 지방정부의 조례를 분석하고자 한다. 분석 자료는 국가법령정보 공동활용 데이터베이스의 Open API 서비스를 활용하여 구축하였으며, 활용되는 조례의 유형은 조례의 제정, 개정, 폐지 등 전체 유형이다. 현재 조례가 아닌 과거 조례를 포함한 모든 연혁을 대상으로 한다. 지방정부를 둘러싸고 있는 제도적 논리의 변화와 지방정부가 행위자인지를 확인하기 위해 조례를 통한 내용분석과 시계열 자료를 활용한 패널회귀분석을 실시하여 실증분석을 하고자 한다.
지방정부는 1995년 지방자치제도의 실시를 통해 독립된 행위자로서의 역할이 부여되었고, 2003년 이후 지방분권이 확대되면서 그 역할과 책무가 지속적으로 증가되고 있다. 분석결과를 요약해보면 첫째, 지방정부는 지방자치제도가 도입되면서, 그리고 지방분권이 성숙해지면서 지방정부의 행위자성이 증대되는 것으로 나타났다. 둘째, 지방정부의 행위자성 증대는 무엇보다 다른 지방정부의 행위자성에 영향을 받는 것으로 나타났다. 이때 다른 지방정부의 행위자성에 의해 지방정부의 행위자성이 증대되는 현상은 1995년 지방자치의 실시 이후와 2003년 이후 지방분권이 확대되면서 더 강화되는 것으로 나타났다. 셋째, 지방정부의 행위자성은 스스로 자율성을 가진 행위자로서의 경험이 누적될수록 증대되었다. 넷째, 중앙정부의 법적 구속력에 의한 통제는 지방정부의 행위자성을 감소시키는 것으로 나타났다. 다만, 지방자치제도가 도입되고, 지방분권이 확대되면서 중앙정부의 법적 구속력의 영향력은 약해지는 것으로 나타났다. 다섯째, 이러한 행위자성의 증대는 조례의 변동으로도 확인되었으며, 경제문제에 관한 조례가 증가하거나 사회ㆍ환경문제에 관한 조례가 증가하는 것에도 동일한 영향을 미치는 것으로 나타났다.
지방자치의 실시와 지방분권의 확대는 자연스럽게 그리고 당연히(taken-for-granted) 지방정부가 보다 주체적이고 자율성을 가진 행위자가 되게끔 한다. 지역 주민들과 시민사회가 성숙하면서 조직을 둘러싸고 있는 조직 환경의 요구 역시 다양한 가치를 담아내고 복잡한 문제들을 해결해야 한다. 지방정부의 행위자성 증대는 조직장 내의 정당성에 의해 영향을 받고 있었으며, 제도적 환경에 조응하는 과정에서 지방정부들이 정당성 획득을 위한 노력의 결과로 이해할 수 있다. 이때 흥미로운 결과는, 조직의 재정역량에 따른 지방정부의 행태에 차이가 존재한다는 점이다. 그러나 재정역량이 상대적으로 높은 지방정부는 행위자성이 증대되지만 다른 지방정부의 행위자성에 대한 영향력이 크지 않았다. 반면, 재정역량이 낮은 지방정부의 행위자성 증대는 본 연구에서 조직장의 정당성으로 이해할 수 있는 다른 지방정부의 행위자성 증대에 의해 높아지는 것으로 나타났다. 조직의 재정이 부족해도 사회적인 규범과 요구에 대한 반응 역시 적다는 것이 아니라는 것이다. 부족한 역량이지만, 주어진 역할과 책무의 범위 내에서 스스로 행위자성을 확대하며 노력을 하고 있는 것이다.
이러한 현상은 기존의 제도주의 조직론에서 동형화로 설명되던 부분과는 차별화된다. 상위정부의 강제적 압력이나 모방적 압력 등에 의해 동형적 변화를 일으킨다는 동형화 논의와 달리 지방정부는 행위자로서 중앙정부의 강제적 압력의 영향력이 줄어들고 있고, 사회적 정당성에 더 조응하는 행태를 보여준다. 이는 모든 지역이 동일하게 변화하거나 유사한 형태가 된다는 것을 의미하지 않는다. 결국 제도주의 조직론이 이론적으로 설명하고 인지적으로 이해하였지만, 충분히 논의하지 못했던 동형적 변화에 대한 이론의 블랙박스는 행위자에 있었다. 지방정부의 행위자성 증대는 동형적 압력의 효과가 아닌 행위자에 의한 정당성 획득의 효과가 나타나는 현상임을 알 수 있다. 또한 본 연구는 1948년부터 2019년까지의 지방정부를 분석함으로서 지방정부에 대한 개념을 정태적 개념에서 동태적 개념으로 확장시켰다. 지방정부가 고정된 존재로서 의미하는 것이 아니라 시간에 따라, 그리고 사회환경의 변화에 따라 동태적으로 변화하는 존재임을 확인하였다. 사회적 요구에 부응한다는 것은 지방정부 나아가 중앙정부를 포함하여 정부간 상호의존 및 협력의 가능성도 확인할 수 있다. 이는 단순히 좋은 것을 따라한다는 의미가 아니라 행위자성이 증대되면서 사회적 규범에 대한 자기정체성의 확대로 이해할 수 있다.
이처럼 독립된 행위자가 되면서 지방정부는 스스로의 역할과 책임에 대한 행위자성을 확대하게 되는데, 이 과정에서 지방정부는 지역 주민들에 대한 책임성 역시 증대되고 있다는 것을 알 수 있다. 지방정부는 지역사회의 문제를 해결하기 위해 더 많은 역할을 위한 노력을 하게 된다. 중앙정부의 입장에서는 실질적 지방분권이 확대되면서 나타날 수 있는 지역 간의 균형과 형평성의 문제를 해결할 수 있다. 중앙정부는 국민의 안전과 삶의 질을 높일 수 있는 중요한 정책과 제도의 필요성을 강제로 지방정부에 명령하고 집행할 필요가 없다. 법적 구속력도 지방분권이 확대되면서 행위자성의 증대를 막을 수 없음을 이미 확인하였다. 따라서 좋은 사례를 발굴하여 제도의 중요성과 필요성을 국민들에게 홍보하는 것만으로도 지방정부는 적극적으로 대응하게 된다. 반면, 지방정부 입장에서는 주민들에게 지방정부가 행위자임 증명해낼 필요성이 존재한다. 지방정부 역시 실질적인 역량 증대를 위해 노력해야 한다. 또한 지방정부가 행위자로서 자기정체성을 확대해나가는 과정은 지방정부간의 협력과 상호의존을 확대시킬 수 있다. 이는 다른 의미에서 협력은 강화되고 갈등은 완화될 수도 있음을 의미한다.

Is local government an actor? If it is an actor, then what leads to empowered actor-hood? This study began from this question. The answer is relatively simple. Local government is an independent actor guaranteed by the Constitution. However, Korea has not recognized local government as an actor. There are a variety of reasons. Nevertheless, this study defines local government as an actor which conforms to the norms and legitimacy. This study understands that local government is not just an actor, but also an active respondent which observes social norms, and its actor-hood is manifested when the scope of its roles and responsibilities are expanding. In other words, local government is an independent actor, not an agent merely performing administrative duties of central government.
The purpose of this study is to (a) empirically analyze the factors that make local government establish its roles and identities, and (b) lead it to become an actor amid changes in the organization environment. The scope of research is from January 1, 1948 to December 31, 2019, after the establishment of the government. Municipal ordinances of local government were analyzed in the level of metropolitan government. The data is from Open API service, run by National Law Information Center and ordinances consulted are all types: enactment, amendment, abolishments, as well as past and present ones. In order to identify the changes in institutional logic surrounding local government and whether it can be perceived as an actor, the content of ordinances were examined and a panel analysis was also conducted based on times series data.
Local government started to perform as an independent actor through the implementation of local self-government system in 1995, and its roles and responsibilities continued to increase due to decentralization since 2003. To summarize the results, first, with the introduction of local self-government system and decentralization, actor-hood of local government has reinforced. Above all, it was demonstrated that the actor-hood was strengthened due to other local governments. This phenomenon was observed in 1995 when local self-government system was established and in 2003 when decentralization was strengthened. Third, actor-hood of local government increased as its experiences as an autonomous subject have accumulated. Fourth, control of the central government through legal force has been turned out to reduce actor-hood of local government. However, due to local self-government system and decentralization, the influence of central government''s legal force weakened. Fifth, the reinforcement of actor-hood was confirmed by changes in ordinances, and it was discovered to have the same effects when ordinances on economic, social and environmental issues increased.
The implementation of local self-government system and the expansion of decentralization naturally allows local government to become a more self-reliant and autonomous actor. As local society mature, the demands toward organizational environment must also capture various values and solve complicated problems. The reinforcement of local government''s actor-hood was influenced by the legitimacy within the organization field, and can be understood as a result of local government''s efforts to achieve legitimacy in the process of adjusting to the institutional environment. An interesting result is that there is a difference in the behavior of local government based on their financial capacity. However, local governments which have relatively higher degree of financial independence, have reinforced their actor-hood, but have not had much influenced other local government’ performances. On the other hand, the actor-hood of local governments with lower degree of financial independence was reinforced by the increased actor-hood of other local governments, which can be understood as the legitimacy of organization field. The lack of financial resources does not indicate that there are few responses to norms and social demands. Despite its low capability, local government endeavors to expand its actor-hood within the scope of its roles and responsibilities.
This phenomenon is different from what has been described as isomorphism in conventional organizational institutionalism. Contrary to the discourses of isomorphism which elucidate that dynamic changes are attributed to pressure of compliance or imitation by the government in the upper level, influences on local government?an actor?by the central government are decreasing and local government is gradually more inclined to social legitimacy. This does not mean that all regions undergo the same changes or become similar. After all, the key of dynamic changes, which were explained and recognized theoretically in organizational institutionalism, was the actor, and this has not been fully discussed. It can be seen that the reinforcement of actor-hood in local government is not the result of isomorphic pressure, but rather the result of obtaining legitimacy by actors. This study also extended the concept of local government from static to dynamic by analyzing local governments from 1948 to 2019. It confirmed that local government is not static; it changes over time, adjusting to the social environment. Meeting the demands from society also demonstrates the possibility of interdependence and cooperation among governments, including local and even central governments. This can be understood as an extension of one’s identity toward social norms as actor-hood is strengthened, not just imitating good.
Being such an independent actor, local government has broadened actor-hood regarding its roles and accountability. This shows that responsibilities toward local citizens are also increasing. Local government tends to make more efforts to solve community problems.
From central government''s perspective, this can solve the problem of regional disparity and unfairness which are generated by further decentralization. Central government does not have to require local government to implement policies or systems in order to guarantee safety and enhance quality of life. It has already been substantiated that legal binding force cannot prevent the increase of actor-hood as decentralization develops. Therefore, local government is actively responding to the needs, just by discovering good examples and promoting the importance of the system. On the other hand, local government needs to persuade citizens that itself is an actor. It should also endeavor to be a principal agent which can make meaningful contributions to the community. Moreover, the process that local government establishes and expands its identity can lead to closer cooperations. In other words, this will bring enhanced cooperation and reduce conflicts.