외국인 이주민 집단에 대한 지방정부의 차등적 도구화 정책 : 서울시 외국인정책을 대상으로 :Differential Instrumentalization of Foreign Residents in the Immigration Policy of Seoul Metropolitan Government

최선영

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자료유형: 학위논문

저자정보: 최선영 (서울대학교, 서울대학교 대학원)

지도교수: 손정렬

발행연도: 2021

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신자유주의적 세계화 과정에 따라 다양한 계층의 외국인 이주민 유입이 심화되면서 서울을 비롯한 각 도시 지방정부에게는 새로운 통치집단으로서 이주민집단을 어떻게 관리하고 통제할지에 대한 통치문제가 대두되었다. 이주민들의 인권문제와 외국인정책에 대한 이슈는 다문화주의에 대한 논의로 이어졌으며 중앙정부는 이를 바탕으로 2007년 7월 「재한외국인처우기본법」(약칭: 외국인처우법)을 제정하고 우리나라 최초의 통합적 이민정책(immigration policy)인 「제1차 외국인정책기본계획」(2008-2012년)을 시행하였다. 그러나 탈식민주의와 후기냉전주의의 영향을 받은 한국의 다문화주의는 출신국가 및 체류 유형에 따라 이주민집단을 차별적으로 인식하는 특징이 있으며 이는 이주민 집단 간 차이를 구분하고 이를 경제적 가치가 있는 자본으로 치환하여 국가(혹은 도시)의 이익을 극대화하기 위한 도구로 활용하는 것을 정당화하는 ‘신자유주의적 다문화주의(neoliberal multiculturalism)’ 담론을 통해 이주민집단의 특성에 따른 정책적 차등화를 야기하였다.
이에 본 연구는 서울시 외국인정책 시행계획을 대상으로 세계도시 내 새로운 통치집단으로서 등장한 이주민집단에 대한 지방정부의 통치방식이 이주민집단의 출신국가의 특성에 따라 차등적으로 작동하고 있음을 규명하는 것을 목적으로 하였다. 분석을 통한 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 외국인주민에 대한 정책적 지원규모는 각 자치구 외국인주민의 출신국가의 특성에 따라 상당한 편차를 보였다. 특히 서구선진국가 출신의 외국인주민비중이 높은 자치구에서는 전체 인구 대비 이주민 비중이 높지 않음에도 불구하고 예산규모가 절대적으로 큰 과대 포섭의 형태가 이루어지고 있었다. 반면에 한국계 중국인을 중심으로 하는 아시아개도국 출신의 외국인주민비중이 높은 자치구에서는 이들의 인구비중이 상당히 큼에도 불구하고 예산규모가 적은 소극적 지원 또는 과소 지원의 형태가 나타나는 특징을 보였다.
둘째, 서구국가출신의 외국인주민에 대한 과대 포섭이 일어나고 있는 자치구의 사례로서 프랑스출신 이주민집단이 밀집해 있는 서초구의 경우 이들 이주민집단의 민족적·문화적 특성을 차용하여 지역의 정체성을 강화하고 글로벌 도시 이미지를 통해 내국인 유입을 유도하는 사업이 중심을 이루고 있었다. 이는 지역의 브랜드화 및 상품화를 통해 지역상권을 활성화시키고 지역의 경제적 이익을 창출하기 위한 전략으로서 이주민집단이 도구화되고 있음을 보여준다.
셋째, 한국계 중국인과 아시아개도국 출신 외국인주민비중이 높은 사례지역으로서 영등포구의 경우 초기에는 내국인주민과의 갈등과 혼란을 막기 위해 이주민집단에 대한 감시와 통제를 위한 사업이 대부분을 차지하였다. 이는 해당지역에 한국계 중국인이 많다는 사실을 묵인하거나 방관하는 형태의 은폐화 전략으로 이어졌다. 그러나 이러한 통제 중심의 정책에 따른 행정비용의 과다지출로 인하여 새로운 통치방식의 필요성이 제기되었으며 이에 따라 해당 자치구는 한국사회의 질서에 순응하고 지역사회에 대한 책임감을 가지고 있는 일부 이주민들을 포섭함으로써 이주민에 의한 이주민집단의 통치를 가능하게 하였다. 이러한 주체화 전략은 소수의 이주민을 활용해서 다수의 이주민집단을 비용효율적으로 관리하려는 정책으로 볼 수 있다.
이러한 연구결과는 서울시의 외국인정책이 인권을 중심으로 한 규범적 차원에서의 다문화주의정책으로 나아가기보다는 여전히 내국인을 중심으로 내국인의 경제적 이익과 행정적 편익을 위한 정책으로 이루어져있음을 시사한다. 또한 우리사회가 외국인주민을 대하는 방식에 있어 여전히 내국인주민의 이익을 위한 도구적 가치로 외국인주민을 판단하고 있음을 재확인시켜준다. 아울러 연구는 한국계 중국인에 대한 통치방식이 통제와 은폐에서 일부 이주민에 대한 포섭과 주체화라는 새로운 전략으로 전환되고 있음을 입증하였다. 이는 신자유주의 정부의 행정비용을 절감하기 위한 통치전략으로서 기존 연구에서 논의되어 온 경제적 이익 창출을 위한 이주민집단의 도구화와 차별화된 메커니즘을 제시하였다는 점에서 의의가 있다.

With neoliberal globalization, there has been a huge influx of foreign migrants from various class backgrounds, which has given rise to the issue of governance for local city governments including the Seoul Metropolitan Government on how to manage and control the migrant population as a new governing group. Issues surrounding migrants’ human rights and foreigner policy have since been discussed along the lines of multiculturalism and on this basis, the central government enacted the “Framework Act on Treatment of Foreigners Residing in the Republic of Korea” (abbr. Foreigner Treatment Act) in July 2007 and implemented the 「The 1stBasicPlanforImmigrationPolicy」 (2008-2012) as the nation’s first integrated immigration policy. However, multiculturalism in Korea, which was influenced by post-colonialism and post-Cold War ideology, is characterized by discriminatory recognition of migrant groups according to their country of origin and their type of residence. The discourse of neoliberal multiculturalism justifies the differentiation between migrant groups, which is replaced by capital of varied economic worth and is then used as a tool to maximize the interest of the state (or city). Through this discourse, differential policy is rationalized according to the characteristics of the respective migrant group.
Focusing on the enforcement plan of Seoul Metropolitan Government’s foreigner policy, this study illustrates how the migrant group became a new target of governance within world cities and aims to clarify how the local government’s governing tactics operate differentially according to the country of origin of migrant groups. The research results are as follows.
First, there is considerable variation in the scale of policy support for foreign residents of each district according to their country of origin. More specifically, in districts with a high proportion of foreign residents from advanced Western countries, despite the low proportion of migrants in respect to the total population, the allotted budget tended to be large and all surpassing. On the other hand, in districts with a high proportion of foreign residents from developing countries in Asia, mainly the Korean-Chinese population, despite their relatively large proportion, the budget tended to be small in amount and passive, as well as insufficient.
Second, as an example of the prior category where foreign residents are being subsumed is Seocho-gu where the French migrant group is concentrated. The main goal of the district is centered on borrowing the migrant group’s ethnic and cultural identity to reinforce the regional identity and a global city image in order to attract domestic residents and induce their inflow. This shows that migrant groups are instrumentalized as a strategy to revitalize local commerce and create economic benefits for the region through neighborhood branding and commercialization.
Third, in the case of Yeongdeungpo-gu where Korean-Chinese and people from Asian developing countries make up a high proportion of foreign residents, in the early days, most of the projects were focused on monitoring and controlling migrant groups to prevent conflict and disorder with local residents. This led to a concealment strategy in the form of condoning or neglecting the fact that there are many Korean-Chinese in the region. However, due to the excessive administrative cost of maintaining a control-oriented policy, a new governance method had to be devised. Accordingly, the respective district began to make use of some migrants who comply with the general order of Korean society and have a sense of responsibility for the local community, allowing the migrants to govern the migrant group themselves. This subjectification strategy can be read as a policy to manage large numbers of migrant groups in a cost-effective manner by utilizing a small number of migrants.
These findings suggest that rather than a human rights centered multicultural policy, the Seoul Metropolitan Government’s foreigner policy is still centered on Koreans and made up of policies for the economic benefit and administrative ease of Koreans. Regarding the treatment of foreigners, it also reaffirms that this society still judges foreign residents as instrumental values for the benefit of local residents. In addition, the study proved that the method of governance for the Korean-Chinese is shifting from control and concealment to a new strategy of inclusion and subjectification for certain migrants, which demonstrates the governance strategy for the neoliberal government to reduce administrative costs. This approach is significant in that it presents a distinctive mechanism compared to previous studies that explained the instrumentalization of migrant groups for the creation of economic benefit.

#차등적 도구화 #다문화주의 #신자유주의 #통치성 #외국인정책 #외국인 이주민집단 #Differential instrumentalization #multiculturalism #neoliberalism #governmentality #foreigner policy #foreign resident population

제 1장. 서론 1
1. 연구배경과 목적 1
2. 연구자료 및 방법 8
1) 정책분석 8
2) 회의록담론분석 12
3. 논문의 구성 15
제 2장. 이론적 검토 및 연구 분석 틀 17
1. 다문화주의 논의와 한국 다문화주의의 특징 17
1) 다문화주의와 다문화정책 17
2) 한국 다문화주의의 탈식민주의·후기냉전주의적 특징 22
2. 신자유주의적 다문화주의와 이주민집단의 도구화 28
1) 이주민의 다양성 활용 논리로서 다문화주의의 유용 28
2) 다양성을 통한 도시경쟁력의 확보 32
3. 이주민집단에 대한 통치성의 작동 36
1) 푸코의 통치성 개념 ? 인구, 안전장치, 정치경제학을 중심으로 36
2) 신자유주의적 통치성 40
3) 현대 지방정부 및 다문화주의와 통치성의 이론적 연계 43
(1) 현대 지방정부와 통치성 43
(2) 다문화주의와 통치성 46
4. 이주민집단에 따른 정책의 차등화 50
1) 외국인 이주민집단의 이분화 50
2) 한국사회 내 이주민집단에 대한 차별적 시각과 정책 52
5. 연구 분석 틀 57
제 3장. 서울시 외국인정책의 현황과 특성 59
1. 서울시 외국인정책의 일반적 개괄 59
1) 지방정부의 외국인정책 시행계획의 특징과 서울시 외국인정책의 위상 59
2) 서울시 외국인정책의 구조 및 방향성 64
(1) 정책목표별 과제 수 및 예산 현황 64
(2) 사업유형과 예산규모를 통해 본 정책추진의 방향성 69
3) 추진주체별 과제 구조 및 사업 유형의 특징 78
2. 자치구별 외국인주민에 대한 정책적 지원의 차등화 85
1) 각 자치구의 과제 수 및 예산 현황 85
2) 예산규모를 통해 본 정책적 지원의 적극적·소극적 유형 90
(1) 자치구별 외국인주민비중과 정책예산규모 간 관계 90
(2) 외국인주민비율과 예산액에 따른 유형화 95
3) 외국인주민의 사회·경제적 배경 및 법적 지위에 따른 정책적 지원의 차등화 99
3. 소결 107
제 4장. 특정 이주민집단을 활용한 브랜드화와 상품화 전략 110
1. 분석 대상 및 자료 개괄 110
1) 분석 대상 110
2) 분석 범주 113
2. 서구국가출신 이주민 비중이 높은 자치구들의 정책적 특징 121
1) 외국인정책 사업분야 및 대상 121
2) 서초구 정책 현황 및 회의록 분석 개괄 124
3. 선별적 이주민집단을 통한 지역 브랜딩 및 상품화 127
1) 비가시적 이주민집단에 대한 정책적 지원 확대에의 노력 127
(1) 다문화가정과 이주노동자에 대한 포용 담론 129
(2) 사회적 약자에 대한 돌봄과 경제성 논리 간 충돌 131
2) 이국적 문화를 활용한 글로벌 도시 만들기 133
(1) 세계도시로서의 품격 담론과 지역의 이미지 제고 133
(2) 지역상권활성화 담론과 지역의 경제적 이익 창출 140
4. 소결 144
제 5장. 은폐화와 주체화 전략의 정책적 이원화 146
1. 아시아국가출신 이주민 및 한국계 중국인의 비중이 높은 자치구들의 정책적 특징 146
1) 외국인정책 사업분야 및 대상 146
2) 영등포구 정책 현황 및 회의록 분석 개괄 150
2. 감시와 통제의 대상화와 은폐화 전략 154
1) 외국인주민의 문제화와 감시·통제에 대한 정책적 요구 154
(1) 과잉친절과 훈육·통제 담론 156
(2) 무법·무질서 담론과 지역쇠퇴 담론을 통한 문제화 159
2) 내국인주민에 대한 역차별 ? 자치구와 내국인주민 간 갈등 161
(1) 과잉복지와 특혜 담론 161
(2) 인권보호와 관용 담론 163
3) 비공식적 은폐화 165
(1) 슬럼화 담론과 타자화·배제를 통한 의도적 감추기 165
(2) 지역의 낙인화 방지와 예산획득을 위한 간헐적 포섭 169
3. 길들여진 주체화를 통한 행정비용의 최소화 174
1) 지역사회에 기여하는 글로벌 인재 만들기 174
(1) 책임과 기여에 대한 강조를 통한 사회적 갈등의 최소화 174
(2) 시혜 담론에서 역량강화와 자립 담론으로의 전환 175
2) 이주민의 주체화를 통한 자발적 감시와 통제 체계 구축 178
(1) 자발적인 참여와 역할 부여를 통한 지역사회 문제의 해결 178
(2) 이주민에 의한 이주민집단의 통치와 행정비용의 절감 181
4. 소결 186
제 6장. 결론 188
1. 요약 188
2. 토론 190
< 참고문헌 > 193
1. 국내문헌 193
2. 국외문헌 203
< 부 록 > 218

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