본 연구의 목적은 전직대통령 기념사업에서 나타나는 정책 과정의 특징 및 변화 양상을 살펴보고, 그 과정에서 의사결정이나 집행, 특징적인 변화 등에 영향을 미친 요인을 탐색하는데 있다. 이를 위해 현재까지 진행된 4명의 전직대통령 기념사업을 분석하여 기념사업의 전체적인 맥락을 구조화하는 방식으로 연구를 진행하였다.
본 연구는 크게 세 가지 질문을 두고 진행하였다. 첫째는 전직대통령 기념사업이 어떻게 전개되었으며, 그 가운데 나타나는 정책 과정의 특징은 무엇인가이다. 이에 따라 전직대통령 기념사업의 전개 과정을 시간적 흐름에 따라 연대기적으로 살펴본 결과, 총 4단계로의 변화 흐름을 확인할 수 있었다. 즉 기념사업의 필요성이 대두되고 그 결과 정부의 지원이 결정되는 사업의 결정 단계, 실제 정부 지원이 이루어져 사업이 착수한 시작 및 초기단계, 사업의 진행을 통해 가시적인 결과물들이 산출되는 전개 및 안정화 단계, 그리고 사업에 있어 시민친화적인 변화 및 지속 가능성이 나타나는 변화 및 지속단계로 구분할 수 있었다.
둘째는 이러한 각 단계에 영향을 준 요인은 무엇인가 하는 점이다. 이를 위해 전개 양상 속에 나타나는 환경적 요인, 제도적 요인, 공식?비공식 참여자별 요인 등을 도출하고, 이를 각 단계와 구조화함으로써 영향력을 설명하였다. 그 결과 1단계인 정책의 결정 단계에는 사회적 환경이 전체적인 영향력을 행사하는 가운데 정치권의 관심과 의지가 결정을 주도했고, 비공식 참여자의 정치적 자산이 주요 요인으로 작용했음을 알 수 있었다. 2단계인 사업의 시작 및 초기단계에서는 사업의 시작과 초기 안착에 있어 기념사업단체의 조직 및 재정 여건이나 정치적 자산이 주요한 역할을 했음을 알 수 있었다. 3단계인 전개 및 안정화 단계에서는 비공식 참여자의 정치적 자산이 사업의 안정화에 큰 영향력을 행사하였다. 4단계인 변화 및 지속 단계에서는 기념사업의 지속 가능성을 고민하고 이를 위한 변화를 이끄는데 있어 비공식 참여자의 신념 및 의지의 변화, 시민과 지방자치단체 등 참여자의 다양화가 영향을 주었음을 확인하였다.
셋째, 이러한 정책과정의 특징과 탐색된 요인을 토대로 정책이론에 기여할 수 있는 바를 살펴보았다. 이는 특별히 의사결정 방식의 변화와 이를 가능케 한 정책학습 측면에서 접근하였다.
본 연구에서는 전직대통령 기념사업이라는 하나의 정책 하에서 이루어지는 상이한 의사결정 방식의 변화를 주목하였다. 즉 사업의 지원 결정과 같은 초기에는 문제와 해결책, 환경이나 구성원 등이 느슨하게 연결된 비구조화된 방식의 의사결정이 이루어졌으나, 사업의 안정 단계 이후 체계적으로 구조화된 의사결정으로 변화되는 양상을 확인하였다. 그리고 이러한 의사결정방식의 변화에는 정부의 전문성과 적극성 증가, 기념사업단체의 신념과 의지의 변화, 협의에 기초한 정치권의 적절한 개입 및 참여자의 다양화와 연합의 변화가 영향을 주었음을 알 수 있었다.
한편으로는 이러한 의사결정방식의 변화를 초래한 원인들은 모두 장기간 정책과정을 통한 정책학습에 기인했음을 주목하였다. 그리고 이러한 정책학습을 가능케 한 요인을 살펴본 결과, 정부나 정치권에 있어서는 사업의 반복성과 조직의 일관성?연속성이 영향을 주었음을 알 수 있었다.
특별히 본 연구는 사업의 핵심주체라 할 수 있는 민간사업단체의 학습에 영향을 준 원인을 주목하였다. 그 결과 정치적 환경, 제도적 특징, 단체 상호 간 영향, 해외 사례 등 환경적 측면이 전체적인 학습에 영향을 준 가운데, 특별히 위기 등 외부자극과 사업주체의 성격이 학습에 있어 유의미한 차이를 불러왔음을 알 수 있었다. 위기 등 외부자극은 조직 및 재정적 위기나 다른 참여자와의 갈등을 통해 나타났다. 사업주체의 성격 측면에서는 단체 구성원의 연속성이나 단체의 자율성, 그리고 단체가 보유한 문화적 특징이 학습에 있어 유의미한 차이를 가져왔음을 확인할 수 있었다.
이상의 결과를 토대로 다음과 같은 이론적 함의를 제시하였다. 첫째, 본 연구는 동일한 제도?정책 참여자로 구성된 정책환경 하에서 사업별로 상이한 의사결정 방식이 존재할 수 있으며, 그 방식이 변화될 수도 있는 사례를 주목하였다. 즉 같은 정책 하에서 느슨하고 비구조화된 의사결정과 체계적으로 구조화된 의사결정이 공존하며, 정책의 진행과정 속에 비구조화된 의사결정이 구조화된 의사결정으로 진화될 수 있는 점을 확인하였다. 둘째, 참여자 간에 목표나 수단의 합의와 일치를 보기 어렵고, 구성원 간의 연합이 느슨한 상황에서도 정책학습을 통해 체계적으로 구조화된 의사결정이 가능하다는 점을 보여주었다. 셋째, 의사결정이나 정책학습 등 정책과정에 있어 비공식 참여자의 중요성을 주목하였다. 즉 체계적인 의사결정에 있어 공식적 참여자의 역할도 물론 중요하지만 각 사업 간 유의미한 차이를 불러오는 결정적 역할은 비공식 참여자에게 있음을 알 수 있었다. 넷째, 정책학습에 있어 차이를 불러오는 몇 가지 주목되는 요인을 탐색하였다. 본 연구에서는 그 요인으로 조직의 일관성이나 연속성, 위기 등 외부자극, 사업주체의 문화 등을 제시하였다. 다섯째, 하나의 사업 내에서 참여자 간 협업 등 연합의 관계가 시간의 흐름 속에 다르게 나타나는 가운데, 이러한 연합의 변화가 정책의 시민친화성에 미친 영향을 확인하였다.
끝으로 이상의 이론적 고찰을 토대로 본 연구에서 제시한 정책적 시사점은 다음과 같다. 이는 크게 앞으로 새롭게 시작될 전직대통령 기념사업이 체계적이고 원활하게 진행되기 위해 필요한 부분과, 전체적인 전직대통령 기념사업이라는 제도가 그 목적한 바를 이루기 위해 어떤 방향성을 갖춰야 하는지로 구분할 수 있다. 먼저 향후 전직대통령 기념사업이 체계적으로 진행되기 위해서는 다양한 참여자와의 합의와 협업, 시민친화적 기념사업이라는 방향성, 정책 결정 전 기념사업단체를 중심으로 한 사전 준비와 이에 기초한 각 참여자 간 목표와 수단에 대한 합의가 필요함을 알 수 있었다. 다음으로 전체적인 제도적 입장에서 전직대통령 기념사업이 그 목표한 바를 이루기 위해 필요한 정책적 노력을 다음과 같이 제시하였다. 먼저 전직대통령 기념사업단체의 경우 조직과 재정 여건 및 시민친화적 노력을 위한 신념 및 의지의 강화가 필요하다. 정치권의 경우 전직대통령을 하나의 국가적 자산으로 인식하고 국가 사회의 통합을 위해 뜻을 모으는 정치적 화합이 요구된다. 특별히 정부는 그간 사업의 인프라 구축에 초점을 두어온 기념사업을 넘어 지금까지의 성과를 토대로 사업을 지속시키고 확장시킬 수 있는, 기념사업의 “제2기”를 위한 제도 마련을 고민할 필요가 있을 것이다.

The purpose of this study is to examine the characteristics of the policy process shown in former presidential commemorative programs and their changes, and to explore which factors have influenced the decision-making style, implementation, and characteristic changes of the programs. To this end, the study adopted a method of analyzing the four former presidential commemorative programs conducted so far and structuring the overall context of the programs.
This study was conducted with three main questions. The first was how the former presidential commemorative program was carried out and what kind of characteristics were shown in the policy process. Chronological review on the process of the former presidential commemorative programs revealed there were four stages of change in the commemorative programs: “the stage of making a decision for the program” in which the need for a commemorative program is raised and the government support is determined, “the stage of commencement and the initial phase” where the program is kicked off with the actual support from the government, “the unfolding and stabilization stage” which gives some tangible outcomes from the progress made in the program, and “the stage of changes and continuous management” where the program outcome shows citizen-friendly changes in it and the possibility of sustainable management.
The second was what factors influenced each of these stages. To determine this, the study first verified the environmental factors, institutional factors, and the factors observed from official and unofficial participants, and aligned them in a structure with the stages to explain their impact. The result showed that in the first stage, “the stage of making a decision for the program,” the interest and willingness of politicians led the decision-making process while social environment exerted influence in general, and political assets of unofficial participants acted as a major factor. In the second stage, “the stage of commencement and the initial phase,” the organizational and financial conditions and political assets of the commemorative group played key roles in commencing the program and settling it in the initial phase. In the third stage, “unfolding and stabilization stage," political assets of the unofficial participants posed great influence on the stabilization of the program. In the last stage, "the stage of changes and continuous management," changes in the faith and willingness of the unofficial participants and diversification of participants including citizens and local governments had an impact on the process of considering sustainability of the program and the required changes.
Third, the study explored how to contribute to the policy theory based on the characteristics of the policy process and the examined factors, especially in terms of the changes made in the decision-making style and the policy learning that has led to such changes.
This study focused on the changes the different decision-making styles had to go through under one common policy - the former president''s commemorative program. More specifically, while decisions were made in an unstructured way wherein the problems, solutions, environment and members were loosely connected to each other in the early stage of the program such as deciding to support the program, such decision-making process became more systematic and structured once the program entered the stabilization stage. Underlying this change in a decision-making style were enhanced expertise and drive of the government, change in faith and willingness of commemorative organization, appropriate intervention made by politicians based on discussion, diversification of participants, and changes in coalitions.
On the other hand, it was noted that the causes of these changes in the decision-making styles were all based on the policy learning a long-term policy process brought about. In addition to this, more investigation revealed that in case of the government or politicians, repeatability of the program and consistency and continuity of the organization made such policy learning possible.
That said, this study focused on the causes that had impact on the learning of commemorative organizations, the key player of such a program. While environmental factors such as political environment, institutional characteristics, mutual influence between organizations, and overseas cases influenced overall learning, external stimulus such as crisis and organizational characteristics in particular brought about the significant differences in learning. External stimuli such as crises occurred through organizational and financial crises or conflicts with other participants. As for the organizational characteristics, continuity of group members, organizational autonomy, and cultural characteristics possessed by the organization led to significant differences in learning.
Based on these results, this study presents the following theoretical implications. First, the study focused on the finding that different decision-making styles could be present for each different program even under the same policy environment composed of the same system and policy participants, also with the cases of possible method changes. In other words, the study confirmed that under the same policy a loose and unstructured decision-making style could coexist with a systematic and structured decision-making style, and that the unstructured style could evolve into the structured style in the process of making progress in policy. Second, it revealed that through policy learning, it is still possible to practice a systematic, structured decision-making style even in a situation where participants are loosely aligned and hardly agree on or have the same goal or approach. Third, importance of unofficial participants was noted in policy processes such as decision-making and policy learning. That is, while the role of official participants was indeed important in structural decision-making process, what played a key role to bring a significant difference between each different program were unofficial participants. Fourth, the study explored some notable factors that resulted in differences in policy learning. Such factors suggested in the study were consistency and continuity of the organization, external stimuli such as crises, and organizational culture. Fifth, as the coalition among the participants and their relationships change differently within the same program with time, the study investigated the impact such change in coalition posed on citizen-friendliness of the policy.
Finally, the following are the implications suggested from the policy perspective based on the aforementioned theoretical considerations in this study. In large, this can be divided into two parts: what needs to be done to promote structural and smooth progress of any new former presidential commemorative program going forward, and to which direction the overall former presidential commemorative program should head towards to accomplish its objective. First, the study found that for a former presidential commemorative program to proceed in a systematic way going forward, consensus and cooperation of diverse participants, clear direction as a citizen-friendly commemorative program, in-advance preparation centered around the memorial groups before making policy decisions, and alignment between participants on goals and approaches are required. Next, in regards to the overall institutional aspect, the study proposed that the following efforts should be made from the policy perspective for a former president''s commemoration program to successfully accomplish its objective. To begin with, commemorative organizations should show strengthened faith and willingness to enhance organizational and financial conditions and reinforce efforts for improved citizen-friendliness. Politicians should acknowledge former presidents as national assets and head towards political harmony to build a united nation and society. In particular, beyond the past commemorative programs that focused on building infrastructure, the government should now contemplate how to implement a system for “the second phase” of commemorative programs to continue and expand the programs.