지방소멸에 대응한 공법적 과제

김남욱

doi:https://doi.org/10.46751/nplak.2022.18.3.1

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김남욱 (송원대학교)

저널정보: 한국국가법학회 국가법연구 국가법연구 제18권 제3호

발행연도: 2022.8

수록면: 1 - 46 (46page)

DOI: https://doi.org/10.46751/nplak.2022.18.3.1

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인구감소와 지방소멸문제는 국가존립과 국가균형발전의 문제로 직결되고 있다. 저출산·고령화기본법에 의하여 저출산·고령화문제를 해결하기 위하여 막대한 재정과 인구증가정책을 추진하여 왔음에도 불구하고 인구출산율은 2021년 0.81명으로 세계 최하위에 놓여 있다. 지방의 일자리 감소와 지역불균형발전으로 수도권집중현상 가속화되어 이를 해결하기 위하여 국가균형발전특별법, 수도권정비계획법, 지방대학육성법등을 제정하여 시행하여 오고 있음에도 불구하고 지방인구의 수도권집중현상은 해결되지 못하고 있다. 국가는 인구감소지역지원특별법을 2022년 6월에 제정하여 지방자치단체의 주도적인 인구감소지역의 위기대응과 국가의 지역맞춤형 종합지원, 지방자치단체·국가 간의 협력강화, 인구감소지역에서의 보육·의료·주거·교통·문화·출입국의 특례 규정을 마련하여 지역소멸을 대응하고자 한다. 인구감소와 지방소멸을 구분하여야 하나 인구감소지역지원특별법에서는 인구감소지역이라는 용어만 정의하고, ‘지방소멸’에 관한 개념을 정의하고 있지 않다. 지방소멸의 개념은 지역의 인구가 ㎢ 당 12.5명 미만의 인구밀도가 낮은 지역으로서 지방자치단체가 스스로 존립할 수 없고나 소멸위기에 놓여 국가로부터 사회적, 경제적, 재정적, 행정적인 특별한 조치가 요구되는 지역으로 개념 정의할 필요가 있다. 이 논문에서는 우리나라의 지방소멸대응을 위한 헌법, 국가균형발전특별법, 인구감소지역지원특별법의 주요 내용을 살펴본 후, 스페인 헌법, 스페인 카스티야라만차의 입법례를 검토하여 우리나라에 시사점을 모색하고 공법적 과제를 제시한다. 첫째, 우리나라 헌법에서는 국가균형발전에 관한 규정을 두고 있으나 스페인 헌법 제2조와 제138조에서 규정하고 있는 연대성의 원칙을 명문화하여 지발소멸위기 또는 우려지역에 적극적 우대조치가 이루어져 해당지역의 주민의 삶의 질이 향상되도록 하여야 한다. 둘째, 인구감소지역과 지방소멸지역에서 주거이동과 정주성을 활성화하도록 정착보조금, 조세 감경, 빈집 마을재생을 통한 공유숙박이 이루어지도록 하여야 한다. 셋째, 인구감소지역지원특별법에서는 영육아보육시설 및 대학 설치, 유치원·초증등학교 폐교시 기초지방자치단체장 의견청취, 경비보조, 학교설립특례조치에 관한 특례규정을 두고 있으나, 지방소멸지역에서 학생 등의 교육권과 교육접근권을 실질적으로 보장할 필요가 있으므로 공교육접근권 보장, 학교유지, 학생들의 교육평등접근권보장, 인턴십프로그램, 비의무교육프로그램, 직업훈련 제공이 이루어지도록 법제도적 장치를 마련하여야 한다. 넷째, 일자리와 지역노동지장의 확대는 그동안 상실된 인구회복과 지방소멸을 억제하는 열쇠가 되므로 지방소멸지역에 실효성 있고 지역실정에 맞는 일자리창출과 더불어 지방소멸지역직원에 대한 인센티브와 공공민간프로젝트 및 개발촉진과 규제완화와 행정절차 간소화, 지방소멸지역 사업프로젝트와 계획이행관리제도, 자금조달프로그램(보조금)를 도입하여야 한다. 다섯째, 지방소멸지역이나 소멸위기지역에서는 대도시와 같은 문화축제를 할 수 없고 문화 인프라가 미흡하므로 주민들에게 문화적 접근권을 보장하도록 문화인프라를 구축하고, 해당지역의 무화유산과 유형유산을 계승발전과 더불어 관광산업을 적극 진흥하도록 하여야 한다. 여섯째, 지방소멸지역에는 병원등 의료시설과 의료진이 부족하므로 아동과 장애인, 노인등 해장지역의 주민이 최첨단 의료기기에 의한 진료를 받도록 하고 제도적으로 마련할 뿐만 아이라 원격의료가 이루어지도록 하여야 한다. 일곱째, 지방소멸대응을 지방자치단체간, 국가와 지방자치단체간에 협력하여 대응하도록 하고 있으나, 국가, 행정안전부장관, 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체장, 인구감소와 지방소멸 관련 전문기관 및 전문가, 주민이 거버넌스를 구축하여 적극적으로 대응하도록 하여야 한다. 여덟째, 인구감소대응기본계획과 시행계획만으로 실효적인 지방소멸을 대응하기에는 한계가 있으므로 지방소멸지역개발전략과 지방소멸지역대응전략에 관한 규정을 명문화하여야 한다. 끝으로 지방소멸대응은 단기간에 해결할 수 없는 사안이므로 지방소멸을 항구적으로 대응하도록 지방소멸대응기금제도를 마련하여야 한다.

The problem of population decline and local annihilation is directly linked to the problems of national existence and balanced national development. Despite massive fiscal and population growth policies to solve the problem of low fertility and aging according to the Framework Act on Low Fertility and Aging, the population fertility rate is 0.81 in 2021, which is the lowest in the world. As the phenomenon of concentration in the metropolitan area accelerated due to a decrease in local jobs and unbalanced development of the region, the Special Act on Balanced National Development, the Metropolitan Area Reorganization Planning Act, and the Local University Promotion Act have been enacted and implemented to solve the problem. development is not resolved. The government enacted the Special Act on Support for Depopulated Areas in June 2022 to respond to local annihilation. In the same law, local governments lead crisis response in areas with reduced population, national customized comprehensive support, strengthening cooperation between local governments and countries, and special provisions for childcare, medical care, housing, transportation, culture, and immigration in areas with reduced population is putting. Although it is necessary to distinguish between population reduction and local annihilation, the Special Act on Support for Depopulation Areas defines only the term “depopulation area” and does not define the concept of “local annihilation”. It is necessary to conceptually define a region that requires special social, economic, financial, and administrative measures from the state as local governments cannot survive on their own or are in danger of extinction as an area with a low population density. In this paper, after examining the main contents of Korea's Constitution, the Special Act on Balanced National Development, and the Special Act on Support for Depopulated Areas, to find implications for Korea and propose public law tasks by reviewing the Spanish Constitution and the legislative examples of Castile-La Mancha in Spain, present. First, although the Korean constitution provides for balanced national development, the principle of solidarity stipulated in Articles 2 and 138 of the Spanish Constitution is stipulated to provide positive preferential treatment to areas in danger of late extinction or concern, so that the lives of the residents of the area are made. quality should be improved. Second, shared accommodation through settlement subsidies, tax reductions, and vacant home village regeneration should be made to activate residential mobility and sedentity in areas with reduced population and local extinction. Third, the Special Act on Support for Areas with Decreased Population has special regulations regarding the establishment of childcare facilities and universities, hearing opinions from the heads of local governments when kindergartens and elementary schools are closed, subsidizing expenses, and special measures for school establishment. Since it is necessary to substantially guarantee the right to education and access to education, etc., legal and institutional arrangements should be made to ensure the right to access public education, maintain schools, guarantee equal access to education for students, internship programs, non-compulsory education programs, and vocational training. Fourth, since the expansion of jobs and local labor force is the key to recovering the lost population and suppressing the disappearance of local areas, it is possible to create effective and suitable jobs in the depleted areas, as well as incentives for workers in the depleted areas, and to develop public and private projects and projects. Promotion, deregulation, and simplification of administrative procedures, project projects and plan implementation management systems for local extinction areas, and funding programs (subsidies) should be introduced. Fifth, as cultural festivals like large cities cannot be held and cultural infrastructure is insufficient in local extinction or endangered areas, cultural infrastructure must be established to guarantee cultural access rights to residents, and in addition to the succession and development of the fig and tangible heritage of the region. The tourism industry should be actively promoted. Sixth, since there is a shortage of medical facilities and medical staff such as hospitals in the local extinction area, the residents of the Haejang area, such as children, the disabled, and the elderly, should receive treatment using cutting-edge medical devices and systematically provide telemedicine as well. Seventh, the response to local annihilation is coordinated between local governments and between the state and local governments. Experts and residents should establish governance and actively respond. Eighth, there is a limit to effectively responding to local extinction only with the basic plan for responding to population reduction and the implementation plan. Lastly, since response to local extinction is a problem that cannot be resolved in a short period of time, a fund system for responding to local extinction should be prepared to respond permanently to local extinction.

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