지방분권 실현을 위한 국가와 지방자치단체 간 권한배분에 관한 공법적 연구 ― 헌법개정을 통한 국가와 광역지방자치단체 간의 권한배분을 중심으로 ―

정주영

doi:10.38176/PublicLaw.2023.12.52.2.109

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저자정보: 정주영 (한국법령정보원)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第52輯第2號

발행연도: 2023.12

수록면: 109 - 133 (25page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2023.12.52.2.109

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지방자치제도의 실시에도 불구하고 중앙집권주의와 정치･경제･사회･문화 모든 영역에서의 수도권집중 현상은 지방의 균형적 발전과 국가발전을 저해해왔다. 지역균형개발과 지방자치 내실화를 위해 지방분권의 필요성은 더욱 강조된다.
OECD는 지방분권을 중앙정부 차원에서 어느 정도의 자치권을 가진 지방정부(지역정부, 지방자치단체 등)로 권한과 책임을 이전하는 것이라 정의하였다. 지방분권은 전세계적인 추세이며 대한민국이 직면한 현실을 타개할 단초라고 할 수 있다.
지방분권의 정도는 그 나라의 헌법과 법률에서 중앙정부와 지방간의 권한을 실제로 어떻게 배분하고 있는지 구체적인 입법권, 행정권, 사법권, 재정권의 배분을 검토해 보아야 알 수 있다.
우리나라의 지방분권 수준을 가늠하기 위하여 주요 선진국의 지방분권 수준을 비교해보면 주로 자치입법권, 중앙-지방정부 간 사무배분, 지방정부의 조직인사권, 지방재정 자율권 및 정부간 관계 등에서 우리나라의 지방분권 수준과는 큰 격차를 보여주고 있다.
연방제 국가는 연방헌법에 따라서 주헌법 및 ‘주정부’에 광범위한 권한을 유보하고 있다. 예산권 보유, 입법권 및 과세권 보유 등 주정부의 독자적인 자치권 행사를 보장하고 있으며 준연방제 국가의 경우에도 단일국가 체제를 유지하면서 ‘지역정부’에 고도의 자치권을 부여하고 있다.
이에 따르면 ‘연방국가-지방국가(주)-지방자치단체’로 구성되는 연방국가에서 지방분권은 지방국가(주)와 지방자치단체의 관계에서 논의 되는 것이 아니고 연방과 주의 관계에서 논의 되는 것이다. 이러한 점에 착안하여 단일국가인 우리나라는 국가-지방자치단체의 이원 체계이지만 지방자치단체가 광역자치단체와 기초자치단체의 병렬적 관계로 구성되어 있다는 점을 감안하여 중앙정부는 광역자치단체에 ‘주정부’ 또는 ‘지역정부’에 부여하는 고도의 자치권을 부여하면 될 것으로 보인다.
한 국가의 지방분권의 수준을 평가함에 있어서 입법권의 배분이 차지하는 비중은 다른 권한의 배분보다 훨씬 높다. 따라서 헌법에서 국가와 광역 차원에서의 입법권을 배분할 필요가 있다.
또한 중앙정부와 지방자치단체는 사무를 획기적으로 재배분하고, 중앙정부가 담당했던 사무를 지방이 자율적으로 처리할 수 있도록 해야 한다. 또한 중앙정부는 사무를 배분하면서 재정 권한도 함께 배분해야 한다.
잘 정비된 연방제 국가에 있어서는 사법제도 역시 분권화되어 있다. 각 주가 독자적인 헌법을 가지고 있을 뿐만 아니라, 각 주마다 주 헌법재판소나 법원이 설치되어 있어서, 주의 헌법이나 법률과 관련된 분쟁에 대해서는 그 주의 헌법재판소나 법원이 관장하게 되는 것이다. 우리나라도 지방자치를 강화하기 위해서는 사법제도 역시 분권화시킬 필요성이 있다.
헌법의 개정으로 지방분권의 추진 목표가 일거에 지방분권 추진 목적이 달성될 수 있는 것은 아니지만, 이후 지방분권을 실행해나가기 위한 기초를 마련할 수 있을 것이다.

Despite the implementation of the local autonomy system, centralism and concentration in the metropolitan area in all areas of politics, economy, society and culture have hindered the balanced development of local regions and national development. The need for decentralization is further emphasized for balanced regional development and substantive local autonomy.
The OECD defined decentralization as the transfer of powers and responsibilities from the central government level to local governments (local governments, local governments, etc.) with a certain degree of autonomy. Decentralization is a global trend, and it can be said that it is the beginning of overcoming the reality that Korea is facing.
The degree of decentralization can be known only by examining the specific distribution of legislative, executive, judicial, and financial powers to determine how the powers between the central government and local governments are actually distributed in the constitution and laws of a country.
Comparing the level of decentralization in major advanced countries in order to assess the level of decentralization in Korea, we compare the level of decentralization in Korea and the level of decentralization in Korea mainly in the areas of autonomous legislative power, office allocation between the central and local governments, organizational personnel rights of local governments, local financial autonomy, and intergovernmental relations. shows a large gap.
In accordance with the federal constitution, the federal state reserves a wide range of powers to the state constitution and the ‘state government’. while granting a high degree of autonomy to the ‘local government’.
According to this, in a federal state composed of ‘federal state-local state (state)-local government’, decentralization is not discussed in the relationship between the local state (state) and local government, but rather in the relationship between the federation and the state. Taking this into consideration, Korea, which is a single country, is a dual system of state-local governments, but considering that local governments are composed of a parallel relationship between metropolitan and local governments, the central government It seems that the high degree of autonomy granted to the ‘state government’ or ‘local government’ should be granted.
In evaluating a country"s level of local decentralization, the weight of the legislative power distribution is far greater than that of any other. For that reason, it is necessary to distribute, Constitutionally, the legislative powers both at the state and metropolitan levels.
In addition, the central and the local governments must radically redistribute their authority, allowing the local to autonomously handle the work that used to be under the sole control of the center. While distributing its authorities, the central government must delegate the financial powers as well.
Federal countries in refined forms have also decentralized their judicial systems.
Individual provinces have their own Constitutions, as well as courts and Constitutional tribunals which have competent jurisdiction over disputes related to the provincial laws or Constitution. Korea also has to decentralize the judicial system in order to strengthen the local autonomy.
Although the goal of decentralization cannot be achieved at once with the revision of the constitution, it will be able to lay the foundation for implementing decentralization in the future.

#지방자치 #지방분권 #권한배분 #연방주의 #헌법개정 #Local government #Local autonomy #decentralization #federalism #Constitutional amendment

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