지방행정체제 개편의 바람직한 방향에 대한 연구 - 광역 지방자치단체 간의 통합과 협력체제를 중심으로 -

권경선

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자료유형: 학술저널

저자정보: 권경선 (한국외국어대학교 법학연구소)

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제24권 제3호

발행연도: 2024.9

수록면: 131 - 160 (30page)

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요즈음 전국적으로 지방행정체제 개편에 대한 논의가 뜨겁다. 대구-경북 행정통합, 충청권지방정부특별연합, 부산·울산·경남 특별연합 추진이 좌초된 후 부산-경남 행정통합과 같은 광역자치단체 간의 통합 내지 협력 체제에 대한 논의 뿐만 아니라, 김포시의 서울 편입과 같은 광역-기초 지방자치단체 간 통합, 그리고 전주- 완주, 진주-사천 등과 같은 기초지자체 간의 통합도 활발하게 논의되고 있다. 지방행정체제 개편 논의는 매 정권마다 추진되는 핵심 정책 과제 중 하나이다. 그런데 종전의 지방행정체제 개편 논의는 지방행정의 효율성 및 지방의 경쟁력 제고, 그리고 지방에 거주하는 주민의 복리 증진을 목표로 두었다면, 현재 진행되고 있는 지방행정체제 개편 논의는 수도권 일극 집중 체제로 인한 지방소멸과 유례없는 초저출산으로 말미암은 국가 전체의 소멸 위기에 대한 대응책의 일환으로 지방의 경쟁력 강화 차원이 아닌 ‘지방생존’과 ‘국가생존’의 문제로 학계와 정치계에서 매우 시급하게 논의되고 있다. 주지하다시피 수도권은 인구 과밀화로 인하여 부동산 가격 상승 및 모든 생활 영역에서 인플레이션 증가, 교통, 환경 문제 및 실업률 상승 등의 문제가 심각하며, 이러한 환경은 청년들의 결혼 기피 및 출산 기피로 이어져 세계적으로 유례없는 출산률 감소의 원인이 되고 있다. 한편 지방은 수도권으로의 인구유출로 인하여 단기적으로는, 지방재정의 악화와 복지 등을 비롯한 행정서비스 질의 저하로 이어져 주민의 삶의 질이 저하됨에 따라 인구 유출이 가속화되었다. 또한 지방의 이러한 인구유출은 중·장기적으로 지방의 인적, 물적 자원의 감소를 초래하여 지방경제를 위축시킨다. 한편 지방기업이 이탈하여 또다시 지방재정의 악화 및 행정서비스 악화, 그로 인한 인구 유출의 악순환의 고리를 반복하고 있는 상황이다. 우리 사회에서 최근 논의되고 있는 지방행정체제 개편에 대한 논의는 근본적으로 ‘어떻게 하면 살만한 지방으로 만들 수 있을까?’에 대한 고민이며, 살만한 지방으로 만드는 것이 전 세계에서 가장 빠르게 인구가 감소하고 있는 우리나라의 엄중한 현실에 대한 해답이 될 것이다. 그런데 이러한 지방행정체제의 개편에 대하여 메가시티, 초광역연합, 행정통합, 편입 등과 같이 다양한 용어가 혼재되어 사용되고 있어서, 본 고에서는 먼저 지방행정체제 개편의 법적 의미에 대해서 짚어보고자 한다(Ⅱ). 또한 지방행정체제 개편의 대상 역시 대구-경북, 부산- 경남, 광주-전남 행정통합, 충청권 지방정부연합과 같은 광역 지방자치단체 간의 통합 및 협력체제에 대해서도 논의되며, 진주-사천, 전주- 완주와 같은 기초지방자치단체 간의 통합도 논의되고 있다. 그런데 이러한 행정체제 개편은 긍정적으로 추진되는 듯 하다가도 관련 지방자치단체 간의 첨예한 이해관계 갈등으로 인하여 금세 좌절되고 무산되는 경우가 대부분이다. 대표적인 예로 부산·울산·경남 특별연합과 광주-전남 통합 역시 협력을 주도적으로 추진하던 정치지도자가 교체되자 추진이 무산되었으며, 또 대구-경북의 경우에도 청사 위치와 주민투표 여부 등에 대한 대구와 경북 간의 입장이 달라서 행정통합 논의가 중단위기에 놓였던 것이 바로 그 대표적인 예이다. 행정체제 개편은 주민의 현재와 미래의 생활에 직접적인 영향을 끼치는 중대한 사안이며, 수많은 이해관계가 얽혀있는 사안이기 때문에 행정체제 개편은 꼭 필요한 경우에 신중하게 이루어져야 한다. 따라서 본 고에서는 “지방행정체제 개편”이 실제적으로 필요한 것인지 살펴보았다(Ⅲ. 지방행정체제 개편의 필요성). 또한 지방행정체제 개편에 대하여 매 정권마다 논의되고 있는데, 행정체제 개편이 너무나 쉽게 이루어지게 된다면 전 국가적으로 큰 혼란이 발생하게 될 것이다. 따라서 이를 예방하기 위하여 진정 필요한 지방행정체제 개편인지 분별할 수 있는 기준(Ⅳ. 지방행정체제 개편의 규범적 원리)을 생각해보고, 꼭 필요한 행정체제 개편이라면 성공적으로 이루어지기 위한 요소 내지 행정체제 개편의 바람직한 방향(Ⅴ)에 대하여 제시하고자 하였다.

These days, discussions on the reorganization of the local administrative system are hot nationwide. After the Daegu-Gyeongbuk administrative integration, the Chungcheong Special Association of Local Governments, and the Busan-Ulsan and Gyeongnam Special Associations were stranded, discussions on integration or cooperation systems between metropolitan and basic local governments such as Busan-Gyeongnam administrative integration, and integration between basic local governments such as Jeonju-Wanju and Jinju-Sacheon are being actively discussed. The reorganization of the local administrative system is one of the key policy tasks pursued by each administration. While the previous discussion on the reorganization of the local administrative system aimed at improving the efficiency of local administration, local competitiveness, and the welfare of residents living in the provinces, the ongoing discussion on the reorganization of the local administrative system is being discussed urgently in academia and politics as part of countermeasures against the crisis of extinction of the entire country due to local extinction and unprecedented ultra-low fertility due to the centralized system in the metropolitan area. As is well known, the metropolitan area has serious problems such as rising real estate prices and rising inflation, transportation, environmental problems, and rising unemployment in all living areas due to overcrowding, and this environment has led to young people avoiding marriage and childbirth, causing an unprecedented decline in the fertility rate worldwide. In the short term, the outflow of population to the metropolitan area led to deterioration of local finances and poor quality of administrative services, including welfare, which accelerated the outflow of population as residents' quality of life declined. This outflow of population in the local area also causes a decrease in local human and material resources in the mid to long term, shrinking the local economy. Local companies have left, and they are repeating the vicious cycle of deteriorating local finances, worsening administrative services, and the resulting outflow of population. The recent discussion on the reform of the local administrative system in our society is fundamentally a concern about 'how can we make it a habitable province?' and making it a habitable province will be the answer to the stern reality of Korea, which is rapidly decreasing in the world. Various terms, such as megacity, ultra-wide coalition, administrative integration, and incorporation, are mixed and used for the reorganization of the local administrative system, so this paper first wants to examine the legal meaning of the reorganization of the local administrative system (II). In this paper, we examined whether "reorganization of the local administrative system" is actually necessary (III. The need to reform the local administrative system is also discussed in each administration, and if the administrative system is too easily reorganized, there will be great confusion across the country. To prevent this, we tried to think about the standard (IV. normative principle of reorganization of the local administrative system) that is necessary, and to present the elements for successful administrative system reform or the desirable direction (V) for administrative system reform.

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