도시·군계획시설부지의 매수청구권에 관한 고찰

주상훈; 박인

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자료유형: 학술저널

저자정보: 주상훈 (남서울대학교) 박인 (숭실사이버대학교)

저널정보: 한국토지공법학회 토지공법연구 토지공법연구 제109집

발행연도: 2025.2

수록면: 141 - 165 (25page)

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공법상 매수청구권란 지방자치치단체장의 계획제한으로 토지에 대한 재산권이 제한되는 경우 손실보상의 대체적인 수단으로서 권리자에게 당해 토지의 매수를 청구하는 권리를 말한다. 이러한 매수청구권은 공용제한으로 재산권에 특별한 희생이 있는 경우에 보상규정이 없어 손실보상청구가 불가능할 때 인정되는 권리이다. 따라서 매수청구권은 헌법 제23조 제3항에서 파생된 권리이다. 공법상 매수청구제도는 개별법에서 규정하고 있다. 개별법의 규정에 따라 매수청구대상, 매수청구방법, 매수의무자 및 매수절차, 매수청구권의 성질, 매수청구권 행사 등이 서로 다르다. 특히 매수청구권의 성질에 따라 현실적으로 매수청구의 실효성의 여부가 결정된다.
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서는 장기 미집행 도시․군계획시설사업부지에 대해서 매수청구제도를 규정하고 있다. 이 법에 의하면 매수청구권자는 도시․군계획시설사업 부지의 토지 중 지목이 대인 토지 및 그 토지에 있는 건축물과 정착물의 소유자이다.
매수의무자는 원칙상 특별시장․광역시장․특별자치시장․특별자치도지사․시장 또는 군수(지방자치단체장)이며, 매수여부를 결정한다. 이에 따라 특히 문제가 되는 것은 매수청구가 현실적으로 실효성이 있는지 여부이다. 예컨대, 매수의무자인 지방자치단체장이 그 단체의 예산의 부족으로 매수를 하지 못하는 경우이다.
이러한 경우 매수청구권은 단순히 매수 청구할 수 권리가 되어 매수청구제도가 무용지물이 된다. 그러나 도시·군계획시설결정이 되면 그 시설부지에 대해서 원칙상 개발행위허가 금지되고, 장기간 재산권 제한이 되어 재산권에 특별한 희생이 따르게 된다. 그러므로 도시·군계획시설부지의 매수청구권은 단순히 청구하는 청구권이 아니라 매수청구권자의 일방적인 의사에 의해 법적 효과를 발생시키는 형성권으로 보아야 한다. 이러한 견해에 의하면, 매수청구권자가 매수청구를 하게 되면 매수의무자는 매수를 해야 하므로 현실적으로 실효성을 거둘 수 있다. 그렇지만 매수여부는 매수의무자의 재량에 의해 결정되므로 그에 의해서 매수를 거부 또는 지연시킬 수도 있다. 이러한 경우 현행법에서는 도시·군계획시설 부지에서 대통령령의 정하는 바에 따라 건축물 또는 공작물을 설치하기 위한 개발행위허가를 인정하고 있을 뿐이다. 이와 같은 조치로는 장기간 재산권 제한에 대한 해소방안이 될 수 없다. 따라서 매수청구자의 직접적인 재산권 제한을 해소할 수 있는 방안을 모색해야 한다.
결국 도시·군계획시설부지 매수청구제도는 현실적으로 매수청구의 실효성을 거둘 수 있느냐가 가장 중요한 문제이다. 따라서 지방자치단체장이 도시․군계획시설결정을 할 때 정치적 이해관계에 좌우되지 말아야 한다. 이러한 도시·군계획시설결정을 할 때 먼저 재원을 확보하고 그 범위 안에서 실현가능성을 판단하여 그 시설결정을 하도록 해야 할 것이다. 이에 따라 시설결정을 한 후 지방자치단체의 예산부족으로 매수할 수 없는 사정이 발생하게 되면 그 시설부지 내의 토지소유자의 제한권이 심히 제한이 되기 때문에 매수청구를 대체할 수 있는 방안을 모색해야 한다.

Under the public law, the right to claim purchase refers to the right to claim the purchase of the land from the right holder as an alternative means of compensating for losses when property rights to land are restricted due to the restrictions on the plan of the head of a local government. This right to claim purchase is recognized when there is a special sacrifice on property rights due to public restrictions and it is impossible to claim compensation for losses due to lack of compensation regulations. Therefore, the right to claim purchase is a right derived from Article 23 (3) of the Constitution. Under public law, the purchase request system is stipulated in individual laws. According to the provisions of individual laws, the subject of a purchase request, the method of purchase request, the person obligated to purchase and the purchase procedure, the nature of the purchase request, the exercise of the purchase request, etc. are different. In particular, the effectiveness of the purchase claim is determined in reality by the nature of the purchase claim.
The National Land Planning and Utilization Act stipulates a purchase request system for long-term unexecuted urban or Gun planning facility project sites. According to this Act, the purchasing claimant is the owner of the land that is the person and the buildings and settlements on the land among the land on the urban urban or Gun planning facility project site. In principle, the person obligated to purchase is a special mayor, metropolitan mayor, special autonomous mayor, special autonomous mayor, governor of special autonomous province, mayor, or county (head of local governments), and decides whether to purchase or not. Accordingly, a particular problem is whether the purchase request is practically effective. For example, the head of a local government, who is obligated to purchase, is unable to purchase due to the lack of budget of the organization.
The right to purchase becomes simply the right to purchase, making the purchase request system useless. When a city or county planning facility is decided, in principle, development permission is prohibited on the facility site, and property rights are restricted for a long time, resulting in special sacrifices to property rights. The right to claim the purchase of the city or county planning facility site should not be viewed as a simply claiming right, but as a forming right that generates a legal effect by the unilateral will of the purchasing claimant. According to this view, when the purchasing claimant makes a purchase request, the purchasing obligation must purchase, which can be practically effective. However, since the purchase is determined at the discretion of the purchasing obligation, the purchase may be rejected or delayed.
In this case, the current law only recognizes permission for development activities to install buildings or structures at urban or Gun planning facilities sites as prescribed by Presidential Decree. Such measures cannot be a solution to long-term property rights restrictions. Therefore, it is necessary to find a way to resolve the direct property rights restrictions of the purchaser. The most important question is whether the purchase request system for urban or Gun planning facilities can be effective in reality. The head of a local government should not be influenced by political interests when deciding on urban or Gun planning facilities. When making such decisions on urban or Gun planning facilities, it is necessary to secure financial resources first, judge the feasibility within that range, and make the facility decision. Accordingly, if a local government cannot purchase a facility due to a lack of budget, the right to restrict landowners within the facility site is severely restricted, so it is necessary to find a way to replace the purchase request.

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