국문 초록

공익사업의 토지수용제도에 관한 개선방안 연구



가천대학교 대학원 행정학과
행정학 전공 이상우
지도 교수 이영균

각종 공익사업 시행으로 인한 토지수용 과정에서 사업시행자와 토지소유자 간에 분쟁이 발생하고 있는데, 그 이유로 사업시행자는 신속한 사업추진과 비용 절감을 추구하지만, 토지소유자(피수용자)는 재산권에 대한 정당보상을 요구하므로 대립 관계가 형성되기 때문으로 볼 수 있다. 따라서 사회는 지속적으로 발생하고 있는 이러한 분쟁이 최소화되길 필요로 한다.
공익사업마다 각각 특성과 상황이 다른 점을 고려하면, 피수용자에 대한 정당보상 여부를 판단하기는 어렵지만, 현행 토지수용제도가 피수용자의 권리의식에 불합치하는 측면이 존재함도 사실이기에 합리적인 개선이 필요해 보인다.
이에 따라 다양한 연구들이 진행되어왔고, 특히 그동안 공법학계에서 공용수용과 정당보상이라는 논제는 계속 다루어져 왔다. 기존연구들은 법과 제도의 불합치성 등을 제기하며 다양한 논제 접근으로 법리 실현에서 제도적 불합리성을 지적하고 있지만, 한편으로는 실질적인 개선안 제시에 미흡한 측면도 존재하기에 본 연구는 이러한 점을 보완하고 주요 문제점 제기와 함께 개선방안을 제시하고자 하였다.
연구방법으로 관련 문헌분석과 함께 외국 토지수용제도를 비교 분석하여 시사점을 도출하고자 하였고, 현직 감정평가사들과 인터뷰를 진행하였다. 특히 토지수용현장에서 보상평가 등 현장경력이 많은 감정평가사들의 의견은 토지수용제도의 주요 쟁점들을 이해하고 분석하는데 큰 역할을 해주었고, 본 연구가 제시하는 개선안의 타당성을 높이는데 도움을 주었다. 연구결과로 토지수용제도에 대한 여섯 가지 개선안을 제시하고자 한다.
첫째, 사업인정에 있어서 그 요건의 강화가 필요하다. 그 이유는 공익사업을 시행하려면 해당 사업시행자는 먼저 사업인정을 받아야 하며 이것은 국가가 사업의 공익성을 판단·결정함으로써 사업 범위를 결정하고 사업시행자에게 적법성을 부여한다. 그런데 일단 사업이 인정되면 사업시행자에게 수용권이 부여됨에 따라 자연적으로 재산권 침해와 직결하게 된다.
둘째, 사업인정과정에서 이해관계인의 참여가 보장되어야 한다. 그 이유는 현행 토지수용제도는 사업인정 고시 전 사전협의에 대한 원칙과 기준이 다소 미흡하다고 할 수 있는데, 만일 사업인정과정에서 토지소유자 등 이해관계자의 참여기회가 부족하다면 이것은 재산권 보호와 충돌될 수 있다.
셋째, 사업인정의제 규정에 대한 입법적 보완이 필요하다. 그 이유는 사회적으로 공공 필요성이 확대됨에 따라 공익사업도 시급성 및 효율성이 중요하게 되었다. 하지만 대부분 공익사업이 사업인정의제 규정으로 사업이 인정되고 있으므로 이로 인해 충분한 사업인정 절차가 생략된다면 사업시행자의 수용권이 남용될 수 있는 소지가 있다.
넷째, 표준지공시지가의 정당성 확보가 필요하다. 그 이유는 토지수용에서 보상액 산정은 표준지공시지가 기준으로 하며 이 원칙은 거의 관련 개별법령 등에서도 적용되고 있다. 따라서 만일 표준지공시지가의 정당성이 결여된다면 보상평가에서 공평성 문제뿐만 아니라, 부동산시장의 투명성을 저하와 과세 측면에서도 문제가 될 수 있다.
다섯째, 개발이익배제 원칙은 공평적 접근이 필요하다. 그 이유는 일반적으로 공익사업 공시 및 시행으로 인근지역 지가는 급격히 상승하는 경우가 대부분인데 토지수용 보상액 산정에서 피수용자에게는 개발이익을 배제하고, 공익사업에 편입되지 아니한 인근지역 토지소유자의 개발이익에 대한 환수가 미흡하다는 것은 헌법상 평등 원칙과도 모순이 된다고 볼 수 있다.
여섯째, 감정평가에서 공정성을 강화해야 한다. 그 이유로 감정평가는 토지 가치를 판정하고 표시하는 것이고, 토지수용 보상액을 산정하는 것이기에 더욱 공정하고 중립적이어야 한다. 따라서 이를 위해 중립적인 평가 기관과 보상평가의 검증시스템도 필요해 보인다. 즉 감정평가가 제도적으로 공정하게 이루어지고 심사된다면, 공익사업 토지수용에서 보상에 대한 분쟁이 최소화될 수 있을 것이다.

주제어: 토지수용, 정당보상, 사업인정, 표준지공시지가, 개발이익, 감정평가