지방출자‧출연기관은 지역 내 공익적 목적의 달성을 위하여 지방자치단체가 설립하는 기관이다. 행정을 둘러싼 환경의 변화에 대응해야 하는 지방자치단체가 지방출자‧출연기관을 설립하는 것은 공공의 이익 실현이라는 근본적인 목적을 달성하기 위한 자연스러운 현상일 수 있다. 그럼에도 지방출자‧출연기관이 왜 생겨나고 어떻게 운영되는지 관심을 지속해야 하는 이유는, 실제 현실에서 지방출자‧출연기관에 관한 비난과 우려가 계속해서 제기되며, 무엇보다 공공의 영역에 있는 기관의 특성상 불필요하거나 비효율적인 기관이라 하더라도 한번 설립되면 소멸이 어렵고 지속적으로 지방재정의 부담으로 작용할 수 있기 때문이다.
본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로 ‘한국의 제도적 맥락 내에서 지방자치단체의 출자‧출연기관 설립에 어떠한 요인이 영향을 미치는가’ 라는 연구 질문의 답을 구하고자 하였다. 연구모형의 설정을 위해 합리적 선택 제도주의의 여러 이론적 논의와 정책결정요인론의 도구를 차용하여 모형을 구성하고, 기초자치단체를 대상으로 2010년부터 2021년까지를 연구의 시공간적 범위로 설정하여 각 요인의 개별 변수가 어떻게 작동하는지 양적분석을 수행하였다. 또 전문가를 대상으로 심층면담을 수행하여 현실 설명력을 제고하고자 하였다. 이러한 논의를 바탕으로 지방출자·출연기관 설립과 관련한 제도의 개선 가능성을 제시하고자 시도하였다. 본 연구의 분석 결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다.
먼저 기관의 유형을 구분하지 않고 지방출자·출연기관 설립을 통합하여 검토한 모형에서 요인별로 주요 사항을 살펴보면, 첫째 환경적 요인에서는 조건부·무조건부 의존재원 변수가 모두 통계적으로 유의하게 나타났다. 이러한 결과는 공공선택론적 설명이나 끈끈이효과의 가설을 지지한다. 도시화와 관련 있는 인구밀도 변수 역시 긍정적인 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 노령화 변수는 기관의 설립에 부정적 영향을 미치는 것으로 나타났는데, 지방재정의 악화, 행정수요의 부족 등과 관련 있을 것으로 추측된다. 단체장과 당적이 같은 의원의 의회 내 구성 비율변수는 통계적으로 유의하였으나 비율이 높을수록 단체장의 정책 추진에 유리한 환경이 조성되어 설립에 긍정적 영향을 미칠 것이라는 가설과는 반대 방향으로 나타났다. 다만 합리적 행위자로서의 단체장이 새로운 공공기관의 설립보다는 상대적으로 낮은 거래비용을 수반하는 예산 활용의 방식으로 우회할 수 있다는 가능성을 제기하였다.
두 번째, 의사결정자 요인변수를 검토한 결과, 단체장의 출신이나 경험과 관련해 정치인 출신일 때 설립에 긍정적일 것이라는 가설이 채택되었다. 또한 집권 전반기에 지방출자·출연기관을 설립하는 경향이 확인되었는데 이는 가설의 방향과는 반대되는 결과이다. 출자금·출연금 예산을 종속변수로 하는 모형을 추가적으로 분석한 결과 지방선거가 실시되는 해의 예산 규모 확대가 통계적으로 유의한 것으로 나타났다. 이를 종합하면 재선을 추구하는 단체장이 설립 절차 등을 고려해 임기 중반까지 기관의 설립을 추진하고, 선거가 도래하면 재정지출을 확장함으로써 재선에 유리한 경제 상황을 조성하는 득표극대화 행태의 가능성이 제시된다.
세 번째, 제도적 요인변수를 살핀 결과, 지방자치단체 내 지방공기업이 설립된 경우 지방출자·출연기관의 설립에 소극적일 것이라는 가설과는 반대의 결과가 나타났다. 이는 지방출자·출연기관의 설립에 재정적 여건, 주민의 행정수요와 같은 요인이 더 크게 작용하며 이러한 요인은 지방공기업의 설립에도 유리하게 작용하기 때문으로 추정된다. 상위정부와 단체장의 당적이 일치할 경우 기관 설립에 더욱 유리할 것이라는 가설은 채택되었는데, 현재의 기관 설립이 실제 지역에서의 정책적 필요성보다는 정치적 관계를 바탕으로 한 정무적 판단에 의해 이루어질 가능성이 존재함을 시사한다. 따라서 설립 타당성검토 과정과 운영심의위원회의 중립성과 공정성을 강화할 수 있는 제도적 개선 방안이 필요함을 제시한다. 끝으로 「지방출자출연법」의 제정 이후 기관의 설립이 억제되었을 것이라는 예상과는 달리 오히려 유의미한 증가세를 보였다. 이는 법 제정이라는 제도적 변화가 당초의 제정 목적과는 달리 지방자치단체에게 기관의 설립을 제도상의 큰 비용으로 인식하게 만드는데 실패했음을 의미한다.
다음으로 기관의 유형을 구분하여 검토한 각각의 모형에서 환경적 요인변수 중 사업체 종사자 비율 변수는 지방출자기관에서는 유의하였으나 지방출연기관에서는 유의하지 않았다. 의사결정자 요인변수에서 집권 후반기 변수를 제외한 여타 변수에서는 통계적 유의성에 차이가 나타났다. 제도적 요인변수 중에서는 상위정부 일치 여부 변수가 지방출연기관의 경우에서만 작용하는 것으로 나타났다. 이러한 기관 유형별 설립 영향요인의 차이는 각 기관의 설립 목적과 성격, 설립을 통해 부담해야 하는 정치적 거래비용의 차이로 해석된다. 기관의 설립 자체만으로 단체장의 정치적 성과로 인식되는 지방출연기관은 의존재원 수준, 정무적 판단 등에 의해 설립될 수 있다. 반면 경제적 성과의 측정이 가시적이며 단기간 내에 이루어지는 지방출자기관은 그 특성상 득표극대화 동기를 갖는 단체장으로서는 기관의 설립을 위한 제반 여건과 정책적 필요성이 충족되지 않으면 높은 정치적 거래비용을 부담하면서까지 기관을 설립하는 선택을 할 유인이 낮다는 설명이 가능하다. 결과적으로 기관 유형의 설립 영향 요인에 있어서의 차이점을 고려할 때 설립과 관련한 제도 개선의 방향이 다르게 나타날 수 있음을 제시하였다.

Local government investment/funded institutions are institutions established by local governments to achieve public goals such as regional economic development, resident income increase, and resident welfare promotion. As the environment surrounding administration changes rapidly, it may be a natural phenomenon for local governments to respond to the changes to establish local investment/funded institutions to achieve the fundamental purpose of realizing public interest. Nevertheless, it is necessary to continue to pay attention to why local investment/funded institutions are created and how they are operated, because in reality, criticism and concerns about local investment/funded institutions continue to be raised. Also, due to the nature of institutions in the public domain, even if they are unnecessary or inefficient, once established, they are difficult to disappear and can continue to act as a burden on local finances.
Based on this awareness of the problem, this study tried to find an answer to the research question, ''what factors affect the establishment of investment/funded institutions by local governments within the institutional context of Korea''. To establish a research model, a model was constructed by borrowing various theoretical discussions of rational choice institutionalism and the tools of policy determinant theory. In addition, panel data analysis was performed on how the individual variables of environmental factors, decision-maker factors, and institutional factors work by setting the time and space range of 2010 to 2021 for 225 local governments. And then, in-depth interviews were conducted with experts to improve their ability to explain reality. Based on these discussions, an attempt was made to present the possibility of improving the system related to the establishment of local investment/funded institutions. The summary of the analysis results of this study is presented as follows.
First of all, major issues were examined for each factor in the model reviewed by integrating the establishment of local investment/funded institutions without classifying the types of institutions. First, in terms of environmental factors, both conditional and unconditional dependent financial variables were statistically significant. These results support the public selection theory explanation or the hypothesis of the sticky effect. Population density variables related to urbanization were also confirmed to have a positive effect. It was confirmed that the aging variable has a negative effect on the establishment of institutions, and it is presumed to be related to the deterioration of local finances and lack of administrative demand. The percentage variable of members of the same party as the head of the organization was statistically significant. However, it turned out to be contrary to the hypothesis that the higher the proportion of members of parliament who belong to the same party as the head of the local government, the more it will have a positive effect on establishment. However, the study raised the possibility that the head of the local government as a rational actor could circumvent it by using a budget that involves relatively low transaction costs rather than establishing a new public institution.
Second, as a result of examining the decision-maker factor variables, the hypothesis was adopted that having a political background would be positive for establishment in relation to the origin or experience of the head of the local government. In addition, in the first half of his reign, there was a tendency to establish local investment/funded institutions, which is the opposite of the hypothesis. As a result of analyzing the model with investment/funded budget as the dependent variable to supplement the explanation, it was found that the budget size expansion in the year of local elections was statistically significant.
To put this together, the head of a government seeking re-election should promote the establishment of an organization by the middle of his term of office, taking into account the establishment procedure, so that voters can feel a positive impression of the leader''s policy ability. And then, when an election is imminent, a political business cycle can be achieved in the pursuit of maximizing votes, which creates an economic situation favorable to re-election by expanding fiscal spending.
Third, institutional factor variables were examined in turn. Significant results were found in the opposite direction to the hypothesis that if local public corporations are established within local governments, they will be passive in establishing local investment/funded institutions. This is presumed to be because factors such as financial conditions and administrative demands of residents have a greater effect on the establishment of local investment/funded institutions, and these factors also work favorably on the establishment of local public corporations.
The hypothesis that the establishment of an institution would be more advantageous if the higher level government and the head of the local government were in agreement was adopted. These results suggest that there is a possibility that the establishment of the current institution is made by political judgment based on political relations rather than by political necessity in the region. In other words, it means that there is a need for institutional improvement measures that can strengthen neutrality and fairness in the establishment process. Next, contrary to the expectation that the establishment of institutions would have been suppressed after the enactment of the 「Local Investment and Contribution Act」, it rather showed a significant increase. These results mean that the institutional change of enactment failed to make local governments perceive the establishment of institutions as a large institutional cost, contrary to the original purpose of enactment.
Next, local investment institutions and local investment institutions were classified and reviewed. In each model, among the environmental factor variables, the variable of the ratio of workers at a business was significant in the local investment institutions, but not in the local funded institutions. Among the decision-maker factor variables, a variable in the latter half of his reign were significant, but statistically significant differences were found in other variables. Among the institutional factor variables, it was found that the variable of whether or not the upper level government was consistent worked only in the case of local funded institutions.
The difference in establishment influencing factors by type of institution is interpreted as the difference in the purpose and nature of establishment of each institution, and the difference in political transaction costs that must be borne through establishment. Local funded institutions that are recognized as political achievements by the head of the government themselves can be established depending on the level of financial dependence from the outside and political judgment. On the other hand, for local investment institutions, the measurement of economic performance is visible and takes place within a short period of time. Therefore, as the head of a government with a motive of maximizing votes, there is no incentive to choose to establish an institution while bearing high political transaction costs if the conditions and policy necessity for the establishment of an institution are not met. As a result, it was suggested that the direction of institutional improvement related to establishment may appear differently when considering the differences in the establishment influencing factors of these two types of institutions.