제주특별자치도 지하도상가 관리 조례 개정안에대한 검토

장혜진

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자료유형: 학술저널

저자정보: 장혜진

저널정보: 제주대학교 법과정책연구원 법과정책 법과정책 제22권 제2호

발행연도: 2016.1

수록면: 255 - 283 (29page)

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제주특별자치도 지하도상가는 M개발이 사업비용을 투입한 후 20년 동안 무상으로 관리, 운영, 수익을 할 수 있는 조건으로 개발되어 제주시에 기부채납 되었고, 2010년 9월을 기준으로 3개 지하상가 모두 20년의 무상사용허가 기간이 도과되었다. 이러한 제주특별자치도 지하도상가가 공유재산이라는 점에는 다툼이 없으나 공유재산 중에서도 그 법적 성질을 무엇으로 봐야 하는지에 대해서도 제주시와 지하도상가 상인들 간의 입장차가 있고, 제주특별자치도 지하도상가 관리 조례의 개정 방향에 대해서도 입장차가 현저한 상황이다. 이러한 제주특별자치도 지하도상가 관리 조례의 개정 필요성이 대두된 것은 지난 30년의 지하상가 운용기간 동안 지하도상가가 제주 원도심 내 최대 상권으로 평가되고 있음에도, 전국 주요 지하상가의 임대료와 비교하여 매우 저렴할 뿐만 아니라, 불법 양도․양수, 전대 과정에서 수억 원의 권리금이 수수되고, 기존 계약이 계속 갱신되는 형태로 진행되어 신규 진입이 불가능하다는 점에서 도민들의 불만이 많았기 때문이다. 한편, 공유재산은“해당 지자체 전체의 이익에 맞도록 하여야 하며, 취득과 처분이 균형을 이루어야 하고, 공공가치와 활용가치 두 가지가 고려되어야 하며, 투명하고 효율적인 절차에 따라 진행되어야 한다”는 기본원칙에 부합되게 관리되어야 한다(공유재산법 제3조의 2). 제주특별자치도는 지하도상가를 행정재산으로 보고, 공유재산 및 물품관리법을 근간으로 한 제주특별자치도 지하도상가 관리 조례 개정안을 마련하여 2016. 4. 1. 제2016-34호로 동 조례를 입법예고 하였는데, 이에 대하여 상인들은 지하도상가를 일반재산으로 보아야 한다는 반론을 제기하면서 개정 조례안에 따를 경우 기존 조례보다 상인들의 운용의 폭을 지나치게 협소하게 함으로써 상가 활성화에 치명적일 수밖에 없다는 불만, 즉, 공공가치와 활용가치 중에서 활용가치는 전혀 살리지 못하게 될 것이라는 불만을 제기하고 있다. 물론, 지하도상가는 공공적 성격을 지닌 지하도로와 수익적 성격을 지닌 상가가 혼용되어 있기 때문에 그 법적 성격을 공유재산 중에서 행정재산으로 보아야 하는지, 일반재산으로 보아야 하는지 논란의 여지가 있으나, 행정재산 및 일반재산의 범위 결정이나 경계확정은 그 관리자인 행정청의 권한에 속하고, 이는 반드시 소유권의 범위나 일물일권주의(一物一權主義) 원칙에 반드시 따라야 하는 것이 아니라는 점, 행정재산이 기능을 상실하여 본래의 용도에 제공되지 않는 상태에 있다 하더라도 관계 법령에 의하여 용도폐지가 되지 아니한 이상 당연히 일반재산이 되는 것은 아니라는 점, 행정청이 그 관리의 공공성을 더욱 중시할 필요성이 있다고 판단할 경우에는 그 혼용된 성격에도 불구하고 행정재산으로 분류할 필요성도 존중되어야 한다는 점, 현재 제주특별자치도 지하도상가가 행정재산인 공공용재산으로 지정되어 있는 점 등을 고려하면, 제주특별자치도 지하도상가는 공유재산 중에서도 행정재산으로 보아야 할 것이다. 한편, 제주특별자치도 지하도상가의 경우에는 상가 활성화를 위한 목적이 아닌, 상가의 운영 과정에서 발생한 여러 가지 문제점을 보완하기 위하여 조례 개정의 필요성이 대두되었다는 점을 고려한다면, 공유재산 및 물품관리의 기본원칙 중 해당 지자체 전체의 이익, 공공가치, 투명하고 효율적인 절차를 고려하여 조례 개정안을 마련한 것으로 평가될 수 있다. 공유재산의 관리는 지금 현재 드러난 문제점을 시정하는 것도 중요하지만 미래의 재산 거래 활용가치도 고려하여야 한다는 점에서 활용가치를 전면적으로 도외시하여 활성화된 상가의 운영이 저해되는 것 역시 공유재산 및 물품 관리의 기본원칙 중 효율성과 활용가치 추구에는 배치되는 것이므로, 적어도 상인들이 상가활성화를 위하여 반드시 필요하다고 요구하는 사항 중 예외적 수의 계약 허용 사유, 양도․양수의 예외적 허용 가능성 부분과 관련하여서는 더욱 심도 있는 논의를 통하여 조례에 반영할 필요가 있다고 판단된다.

The underground shopping centers of Jeju Special Self-Governing Province (hereinafter collectively, referred to as the “Jeju USCs”) were developed by ‘M’ Development company (“M Development”) at its costs and expenses subject to the conditions that M Development contributes the Jeju USCs to Jeju Special Self-Governing Province (“Jeju Province”) upon completion of construction of the Jeju USCs and has the right to manage, operate, and take benefits from the Jeju USCs for twenty (20) years free of any fees, rent or other charges. Such free use period in three (3) Jeju USCs ended in September 2010. There is no dispute in calling the Jeju USCs as municipality properties but there are different opinions between Jeju City and tenants in the Jeju USCs in i) viewing legal nature of properties of the Jeju USCs; and ii) amendment to Ordinance for Underground Shopping Center Management of Jeju Province (hereinafter referred to as the “Amendment”). Even if the Jeju USCs are reputed as the largest market in original business district of Jeju Province for the past approximate thirty (30) year operation periods, the demand for an amendment to Ordinance for Underground Shopping Center of Jeju Province was caused by a) very low rents applying to the Jeju USCs as opposed to other major underground shopping centers in Korea; b) hundreds million Won of premium are charged arising out of or from illegal assignment and sublease; and c) complaints by residents of Jeju Province due to entry barriers by continuous renewals of the existing tenant leases. Meanwhile, municipality properties have to be managed in consistent with the general principles (the “General Principles”) provided in Clause 3-2 that requires to “1. satisfy interests of entire members of the relevant local autonomous entity; 2. balance between acquisition and disposition; 3. consider public value and practical value; and 4. follow transparent and efficient procedure. Jeju Province viewed the Jeju USCs as administrative properties and prepared the Amendment and made pre-announcement of legislation with no. 2016-34 dated April 1, 2016. Regarding the Amendment, merchants are complaining on the grounds that the Amendment negatively impacts on vitalization of the Jeju USCs because the Amendment limits tenants’ operational rights. In other words, merchants are complaining the Amendment does not constitute any practical value out of bifurcating public and practical value. It is debatable whether the underground shopping center is administrative property or general property in that the underground shopping center has both public nature as underground passageway and profitable nature as shopping center. Nevertheless, taking into consideration that i) administrative government office has the authority to determine nature of property, and such determination is not based on ownership or the rule of one right on one property; ii) further, an administrative property becomes a property that is not supposed to be due to loss of its own function, which does not automatically become a general property unless the relevant laws confirm that such administrative property no longer remains; iii) if administrative office decides to weigh on public interest on certain property and categorize such property as administrative property even if such property has mixed with public and profitable nature therein, which decision should also be respected; and iv) the Jeju USCs fall into the category of public use property as administrative property, it would be reasonable to view the Jeju USCs as administrative property in municipality properties. In addition, the demand for amendment to such ordinance was caused by a need to improve some problems arising out of or from management or operation of the Jeju USCs not by a need to boost underground shopping center. With that, the Amendment is evaluated reflecting General Principles, such as interest of entire members, public value, transparent and efficient procedure. However, management of the municipality properties requires correcting any problems that have been known and also considering practical value in leasing in future at the same time. Ignoring practical value which leads to inhibiting the Jeju USCs from vitalizing in operation is contrary to efficiency and practical value in the General Principles, and therefore the Amendment is worthy of reflecting by comprehensive and in-depth discussions on selective items requested by merchants, such as exceptional non-bidding lease in certain leases and assignment in exceptional cases.

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