일본 지방자치단체의 자치기본조례

강재규

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자료유형: 학술저널

저자정보: 강재규

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제9권 제4호

발행연도: 2009.1

수록면: 145 - 167 (23page)

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현재의 세계사적 흐름 중 하나는 민주주의의 확대강화와 이를 위한 지방분권의 확대, 그리고 지방자치단체나 시민의 자기결정권을 강화하는 방향으로 나아가고 있다. 지방자치의 확대강화는 헌법이 규정하는 민주주의와 국민주권주의(인민주권주의)를 실질적으로 구현하고, 국민의 기본권 실현이라는 헌법의 궁극적 이념과 목적을 달성하는데 불가피하다. 이러한 지방분권의 세계적인 흐름 속에서 일본 역시 지방분권이 강조되고 있고, 2000년에는 지방분권일괄법이 제정되었다. 일본에서는 심각한 고령화 사회나 지방자치의 다양화, 국제화 등에 대응하기 위해 지방자치단체의 자립적 자치가 강하게 요청 받고, 또한 강력한 자치단체의 확립이 강조되고 있다. 이상과 같은 지방분권의 요청 속에서 2000년 ‘니세코정 마을 만들기 기본조례’가 처음으로 제정되고, 그 이후 많은 자치단체가 잇따라 자치기본조례를 제정하게 되었다. 자치기본조례는 “자치단체헌법”이라 일컬어지기도 하고, 그러한 자치단체의 기본적인 룰로 작용하기를 기대하며, 지금은 자치기본조례 제정이 마을 만들기를 위한 유행처럼 확산되고 있다. 한편 일본에서는 자치기본조례가 현재 전환기를 맞이하고 있다고 한다. 니세코정 마을 만들기 기본조례가 제정된 이래 다양한 자치단체가 니세코정 조례를 모델로 자치기본조례를 제정하였다. 니세코정 마을 만들기 기본조례가 대단히 모범적인 조례여서, 그 이후의 자치단체도 이 조례를 모델로 삼아서 제정하였기 때문에, 자치단체마다 지녀야 할 자치단체의 특색을 살리지 못하거나, 자치기본조례가 가져야 할 다양성을 잃지 않을까 하는 우려도 제기되고 있다. 또한 자치단체의 기본조례가 과연 필요한 것인가 라는 논의도 제기된다. 즉 자치기본조례는 다른 조례에 비해 너무 추상적이고, 자치기본조례의 제정으로 구체적인 불이익을 당할 사람이 거의 존재하지 않는 이념형 조례인 경우가 많다. 그래서 자치단체가 마음만 먹으면 어떤 지방자치단체나 비교적 쉽게 자치기본조례를 제정할 수 있다. 하지만 자치기본조례가 단순히 다른 자치단체의 모방에 그쳐버리면 그 의의는 반감될 것이다. 그런데 각 자치단체가 자치의 바람직한 방향을 모색하고 각 자치단체에 알맞은 자치기본조례를 제정해 나간다면 자치기본조례의 필요성 여부에 대한 논의는 자연스럽게 사라질 것이다. 그리하여 최근 일본에서는 지금까지 전국 각지에서 제정된 자치기본조례를 수용하여 그 장단점을 세밀하게 비교 분석함으로써, 지금의 자치기본조례와는 전혀 새로운 모습으로 진화된 ‘제2기 자치기본조례’의 제정을 위해 고민하고 있다. 그런데 최근 우리나라의 일부 자치단체에서도 일본의 자치기본조례와는 성격이 다르지만, 청주시를 비롯한 안산시가 주민참여 기본조례를 제정하였으며, 2008년 10월에는 대전광역시 대덕구가 주민참여 자치기본조례를 제정하였다. 일본의 자치기본조례가 지방자치 이념의 구현에 긍정적 기능을 수행해 나간다면, 앞으로 우리나라에서도 일본의 지방자치단체처럼 자치기본조례의 제정이 활발해질 것으로 예상된다. 그럴 경우 본 논문은 앞으로 예상되는 우리나라 자치단체의 자치기본조례의 제정에 좋은 시사점을 제공하게 될 것이다. 따라서 본 논문에서는 일본 지방자치단체의 최고법규이자 기본 룰로써 작용하고, 또 ‘마을 만들기의 나침반’으로서 기능을 수행하는 자치기본조례의 의의, 제정 배경 및 효과, 그 구체적인 내용과 제정절차에 대해 살펴보고, 그리고 자치기본조례의 법적 효력과 다른 규범과의 관계 및 조례의 실효성 확보방안에 대해 개략적으로 검토하였다. 이 논문이 일본 자치단체의 자치기본조례의 제정 배경 및 필요성, 그 구체적인 내용과 법적 쟁점들에 대한 이해를 도움으로써, 앞으로 우리나라 지방자치단체들도 자치기본조례의 제정을 통해 지방자치의 이념을 보다 실질적으로 구현하는데 기여할 수 있기를 희망한다. 아울러 국내 연구자들에게도 이 논문이 일본의 자치기본조례에 대한 이해와 연구에 작은 단서라도 제공할 수 있기를 기대한다.

現在の世界史的流れの1つは、民主主義の拡大強化とそのための地方分権の拡大、そして地方自治体や市民の自己決定権を強化する方向に進んでいる。地方自治の拡大強化は、憲法が規定する民主主義と国民主権主義（人民主権主義）を実質的に実現し、国民の基本的権利の実現という憲法の究極的な理念と目的を達成するための不可欠な要素である。このような地方分権の世界的な流れの中で日本も地方分権が強調されており、2000年に地方分権一括法が制定された。日本では深刻な高齢化社会や地方自治の多様化、国際化などに対応するために、地方自治体の自立的自律性が強く要求され、また、強力な自治体の確立が強調されている。以上のような地方分権の要請の中で、2000年の‘ニセコ町のまちづくりの基本条例’が最初に制定され、それ以来、多くの自治体が相次いで自治基本条例を制定することになった。自治基本条例は“自治体の憲法”と言われるが、そのような自治体の基本的なルールに作用することを期待して、今では自治基本条例の制定がまちづくりのための流行のように広がっている。一方、日本では、自治基本条例が、転換期を迎えているという。ニセコ町のまちづくりの基本条例が制定されて以来、さまざまな自治体がニセコ町の条例をモデルに自治基本条例を制定した。ニセコ町のまちづくりの基本条例が非常に模範的な条例なので、それ以降の自治体も、この条例をモデルにして制定しているので、自治体ごとに通常の自治体の特色が活かされないことや、自治基本条例は、一人ひとりの多様性を失わないではないかという憂慮も提起されている。また、自治体の基本条例が果たして必要なのか、という議論も提起されている。つまり、自治基本条例は、他の条例に比べて、あまりにも抽象的であり、自治基本条例の制定に具体的な不利益を受ける人がほとんど存在しない理念型の条例である場合が多い。だから自治体が気になればどの自治体も、比較的容易に自治基本条例を制定することができる。しかし、自治基本条例は、単に他の自治体の模倣にとどまりてしまうと、その意義は減少する。但し、各自治体が自治の望ましい方向を模索し、各自治体に適当な自治基本条例を制定していけば、自治基本条例の必要かどうかについての議論は、自然に消失する。そういうわけで最近、日本では、これまで全国各地で制定された自治基本条例を受け入れて、その長所と短所を詳細に比較分析することで、今の自治基本条例とは、まったく新しい姿に進化した 󰡔第2期自治基本条例󰡕 の制定をのために心配している。ところが最近、韓国の一部の自治体でも、日本の自治基本条例とは性格が違うが、清州市をはじめと安山市が住民参加の基本条例を制定し、2008年10月には大田広域市大徳区が住民参加の自治基本条例を制定した。日本の自治基本条例は、地方自治の理念の実現に肯定的な機能を実行する場合、今後、韓国でも日本の地方自治体のように自治基本条例の制定が活発になると期待される。その場合、本論文は、今後予想される、韓国の自治体の自治基本条例の制定に良い教訓を提供することになるだろう。したがって、本論文では、日本の地方自治体の最高法規であり、基本的な規範に作用し、また 󰡔まちづくりの羅針盤󰡕 としての機能を実行する自治基本条例の意義、制定の背景と効果、その具体的な内容と制定手続きについて説明し、自治基本条例の法的効果および他の規範との関係や、条例の実効性確保策の概要を検討した。この論文が日本の自治体の自治基本条例の制定の背景と必要性、その具体的な内容や法律上の争点についての理解を助けることができる場合、今後、韓国地方自治団体も、自治基本条例の制定により地方自治の理念をより実質的に実現するのに貢献できることを望む。と同様、国内の研究者にとっても、この論文が、日本の自治基本条例への理解と研究への小さな手がかりも提供することを期待する。

#자치기본조례 #지방자치 #지방자치단체 #조례 #일본 #지방분권 #니세코정

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/ / ニセコ町 http://www.town.niseko.hokkaido.jp / / 三鷹市 http://www.city.mitaka.tokyu.jp / / 中野區 http://www.city.tokyo-nakano.lg.jp / / 川崎市 http://www.city.kawasaki.jp Wahl, R. / 1981 / Der Vorrang der Verfassung / Der Staat 20 (4)

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