지방자치단체의 자주재정권의 보장과 헌법 개정

조성규

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자료유형: 학술저널

저자정보: 조성규

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제18권 제1호

발행연도: 2018.1

수록면: 225 - 252 (28page)

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지방자치단체의 자주재정권의 보장과 헌법 개정 현대 행정의 구조상 지방자치의 성패는 지방재정 문제에 달려 있음에도 우리나라 지방자치의 재정적 현실은 지방의 행정수요의 충족은커녕, 스스로 인건비조차 해결하지 못하는 지방자치단체가 상당수임은 주지의 사실이다. 그러한 현실에서 이상적 지방자치의 정착을 논의하는 것은 어불성설이며, 따라서 분권개헌을 논의하는 차제에 지방자치단체의 자주재정권에 대한 문제를 분권헌법의 내용에 포함시켜야 한다는 주장이 많다. 반면 헌법의 최고규범성 및 지방자치의 제도적 보장의 성격상, 지방자치단체의 자주재정권 보장에 관한 구체적 내용을 헌법에 직접 규정하는 것이 법체계적으로 타당한지에 대한 의문도 적지 않은바, 분권개헌에 있어 지방재정의 문제를 어떻게 보아야 할지를 지방자치법원리적으로 접근해 보고자 하는 것이 이 글의 목적이다. 현대 국가에서 지방자치는 단순한 행정의 일 유형이 아니라, 분권화에 기초한 국가 구성의 기본원리라는 점에서 헌법과 직결되는 것은 물론, 현대의 복지국가적 경향을 고려하면 지방자치의 헌법적 보장의 핵심내용인 자기책임에 의한 사무수행과 재정상 자기책임은 사실상 동전의 양면관계에 있다. 결국 헌법이 보장하는 지방자치에는 재정적인 자기책임성의 근거 내지는 지방자치단체의 자주재정권도 당연히 포함되는 것이며, 그러한 의미에서 지방자치단체에 대한 자주재정권의 보장은 헌법상 지방자치보장의 핵심영역에 속하는 것이다. 물론 법체계적 관점에서 볼 때, 지방자치권 및 그 본질적 내용으로서 자주재정권이 헌법적으로 보장된다는 것이 반드시 자주재정권의 보장 그 구체적 제도화가 직접 헌법규범화되어야 한다는 것을 의미하지는 않는다. 지방자치는 제도적 보장의 본질상 헌법적 보장에도 불구하고 법률에 의한 구체화에 의존하기 때문이다. 따라서 지방재정권의 실질적 보장을 위한 헌법규범의 구체화의 정도의 문제는 결국 우리나라 지방자치를 둘러싼 정치･사회적 현실의 고려 하에서 구체적으로 판단되어야 한다. 최고규범성으로부터 비롯되는 규율의 추상성이 헌법의 본질적 특징이라고 하더라도, 적어도 헌법은 법률에 의한 구체화를 지도하고 통제할 수 있는 규범적 원리와 한계를 제시해 줄 수는 있어야 한다. 그렇지 못한 경우 헌법은 외형상의 장식물에 불과하며 아무런 실질적 규범력을 가질 수 없기 때문이다. 그러나 – 지방자치에 대한 막연한 추상적 규정만을 두고 있는 현행 헌법 하에서 - 실제 입법현실을 보면, 지방자치의 ‘헌법적 보장’을 통해 지방자치의 이상적, 이념적 지향점인 전권한성의 원칙, 자기책임성의 원칙 및 이로부터 비롯되는 자치입법권, 자주재정권 등이 헌법상 보장의 핵심내용으로 논의됨에도 불구하고, 헌법의 이념을 구체화하여야 하는 ｢지방자치법｣, ｢지방재정법｣ 등 실정 법률에서는 헌법상의 이념적 원리를 찾기는 어려우며, 국가 종속적인 후견적 지방자치가 일반화되어 있다. 그렇다고 하여 지방자치 관련 법률에 대하여 헌법 위반을 문제삼을 수 있을지에 대해서도, 헌법의 추상성으로부터 비롯되는 입법상의 – 거의 무제한적인 – 형성의 자유로 인하여 지방자치 관련 법제에 대한 위헌성의 통제는 사실상 불가능하다. 이러한 입법상황은 실질적으로 우리나라의 지방자치를 헌법적 보장이 아닌, ‘법률에 의한 지방자치’로 격하시키는 결과를 가져오는바, 그러한 점에서 입법에 대한 기준과 한계설정을 위한 지방자치의 기본원리를 헌법에서 보다 구체화하며, 헌법에서 직접 지방자치단체의 자주재정권을 실질적으로 보장해야 할 필요성이 크다. 그러한 점에서 본다면 지방자치의 실질을 보장하고 지탱해 줄 수 있는 지방자치의 역사적 경험이 없는 우리나라의 현실 하에서 지방자치의 실질적 보장을 위해서는 법률에 의한 구체화에 의존하기 보다는 직접 헌법에 의한 강력한 지방분권의 지향은 어느 정도 불가피한 규범적 요청이며, 이는 자주재정권에 있어서도 마찬가지라 할 것이다.

Guarantee of the Autonomous Fiscal Authority of Local Governments and Amendment of Constitution Cho, Sung-Kyu (Prof. Dr., Law School, Chonbuk National University) The success or failure of modern administration depends on the finances, and this is also the case in local autonomy. Nevertheless, the reality of local finance in Korea is that many local governments can not solve their own labor costs. In such a reality, it is impossible to realize ideal local autonomy. Therefore, there are many claims that the autonomous financial authority of local governments should be directly prescribed in the constitution. On the other hand, there are many arguments that it is not legitimate systematically to specify the specific contents of the autonomous right of local governments directly to the Constitution in view of the supreme normality of the Constitution and the institutional guarantee of local autonomy. In this normative conflict situation, the purpose of this paper is to clarify the problem of the autonomous financial authority of local autonomy in the constitutional amendment from the viewpoint of the principle of local autonomy law. Local autonomy in the modern state is a direct link to the Constitution in that it is not a type of mere administration but a basic principle of state structure based on decentralization. At the same time, due to the nature of modern welfare administration, the performance of the office by self – responsibility , which is the core content of the constitutional guarantee of local autonomy, and the financial self - responsibility are in fact two - sided relations of coins. Therefore, the local autonomy guaranteed by the Constitution includes financial self-responsibility, in this respect, the guarantee of autonomous financial authority of local autonomous bodies belongs to the core area of the constitutional guarantee of local autonomy. Of course, as a result of the supreme normality of the Constitution, it is not desirable to directly specify the autonomous financial authority of local governments directly to the Constitution. At the very least, however, the Constitution should clarify the legal principles and limitations that can guide and control implementation by law. If not, the Constitution is just an ornamental figure and can not have any legal effect. Unfortunately, the current constitution does not play such a role in the guarantee of local autonomy. As a result, the present legislative reality is generalizing the state-dependent local autonomy rather than embodying constitutional ideology of local autonomy. Such a legislative situation would result in the demotion of Korean local autonomy to 'local autonomy by law' rather than constitutional guarantee, and it is necessary to clarify the criteria and limitations of legislation through constitutional revision, And the need is the same for autonomous fiscal authority. 󰋮Key Words󰋮 Local government, Local autonomy, Constitutional amendment, Autonomous fiscal authority, Local finance, Institutional guarantee

#Local government #Local autonomy #Constitutional amendment #Autonomous fiscal authority #Local finance #Institutional guarantee

참고문헌 (26)

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김동희 / 2016 / 행정법 Ⅱ / 박영사

박균성 / 2016 / 행정법론(하) / 박영사

이기우 / 2007 / 지방자치법 / 대영문화사

홍정선 / 2009 / 신지방자치법 / 박영사

행정안전부 / 2015 / 2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)/(하)

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