지방자치단체의 자치권 강화를 위한 행정심판법 개정방향

김영천; 최윤영

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김영천 최윤영

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제17권 제4호

발행연도: 2017.1

수록면: 265 - 292 (28page)

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행정심판법 제6조 제3항 본문에 의해 설치되는 시･도지사 소속의 행정심판위원회가 제2호에 따라 시･군･자치구 사무에 대하여 심리･재결하는 것은 「지방자치의 헌법적 보장에 비추어 시･군･자치구의 자치권을 침해하는 것으로서 위헌이다」라는 지적이 가능하다. 기관위임사무는 원래 그 행정심판위원회가 소속된 시･도지사의 사무이기 때문에 「시･군･자치구 사무」가 기관위임사무인 경우에는 문제점을 갖지 아니한다. 이다. 검토를 요하는 것은 「시･군･자치구의 사무」가 자치사무인 경우이다. 광역지방자치단체나 기초지방자치단체는 모두 독립의 법인인 까닭에 이들 사이에는 법률에 정함이 없는 한, 원칙적으로 상하관계･감독관계가 존재하지 아니한다. 따라서 시･도 행정심판위원회의 「시･군･자치구의 자치사무」에 대한 행정심판은 자기통제가 아니라 타자통제에 해당하는 바, 이것은 자기통제를 내용으로 하는 헌법 제107조 제3항이 예정하는 행정심판제도에 위반된다. 헌법재판소는 ‘인천남구청 개발부담금 사건’에서 정심판제도의 목적 중 자율적 통제기능을 단순히 보조적인 의미로 본 것 같으나, 필자로서는 자율적 통제기능은 행정심판제도에서 배제될 수 없는 핵심적인 기능 중의 하나로 보는바, 자율적 통제기능이 상실된 행정심판제도는 헌법 제107조 제3항이 예정하는 행정심판절차가 아니다. 행정심판제도의 목적 중 자율적 통제기능에 관한 헌법재판소의 입장에 변화가 있어야 한다. 시･도 소속의 행정심판위원회가 시･군･자치구 자치사무(특히 부당한 행위와 관련하여)에 대하여 행정심판권을 갖는 것은 헌법위반이므로, 위헌상태의 해소를 위해서는 개별 기초지방자치단체 별로 행정심판위원회를 설치･운영하도록 하여야 한다. 행정심판제도가 헌법에서 근거된 이상 행정심판은 사인의 기본권보장과 법치주의의 실현에 기여하여야 하지만, 또 한편으로는 헌법이 보장하는 지방자치제의 이상실현에도 적합한 것이어야 한다. 그러기 위해서는 행정심판은 지방지치단체의 자치권의 자율성 확보･존중에 적합한 것이어야 한다. 행정소송법 제12조가 규정하는 법률상 이익의 주체에 행정심판의 피청구인인 행정청이 포함되는가, 아니면 포함되지 아니하는가의 여부가 문제된다. 이 문제는 행정심판법 제49조 제1항의 재결의 기속력과 관련하여 논의되고 있다. 대법원은 판시상 논거로 행정심판청구의 대상이 된 행정청에 대하여 재결에 관한 항쟁수단을 별도로 인정하는 것은 ① 행정상의 통제를 스스로 파기하고 ②국민의 신속한 권리구제를 지연시키는 작용을 하게 되고, ③ 기속력에 따라 처분행정청은 재결에 기속되어 재결의 취지에 따른 처분의무를 부담하게 되므로 이에 불복하여 항고소송을 제기할 수 없다고 하였다. 판례에 대한 비판으로 ① 행정처분은 공익실현과 무관할 수 없고, 재결이 언제나 공익이 충분히 고려된 행정심판기관의 결정이라 말할 수 없다는 점, ② 신속한 결정 외에 적정한 행정결정의 확보도 행정심판절차상 빼놓을 수 없는 행정심판절차상 목적의 하나라는 점, ③ 「시･도」 소속의 행정심판위원회가 「시･군･자치구」의 적법한 행위(부당한 재량행위)에 대하여 구속적으로 통제하는 하는 것은 「시･군･자치구」의 자치권의 핵심영역을 침해하는 것이어서 헌법에 위반된다고 볼 것이고, 헌법위반의 행정심판기관이 하는 재결은 무효이고, 무효인 재결에는 기속력을 인정할 수 없다는 점을 지적할 수 있다. 헌법재판소는 ‘인천남구청 개발부담금 사건’에서 인용재결의 기속력의 인정으로 인하여 중앙행정기관이 지방행정기관을 통제하는 상황이 발생한다고 하여 그 자체로 지방자치제도의 본질적 부분을 훼손하는 정도에 이른다고 보기 어려운바, 행정심판법 제49조 제1항는 지방자치제도의 본질적 부분을 침해하지 아니한다고 하였다. 앞에서 지적한바 있듯이 헌법재판소가 ‘인천남구청 개발부담금 사건’에서 심판사건이 인천광역시 남구청장 처분에 대한 적법성의 통제에 관한 것인지, 타당성의 통제에 관한 것인지 구분 없이 판시하였는데, 적법성의 통제와 관련하여서는 헌법재판소의 입장을 긍정적으로 평가할 수 있지만, 타당성의 통제와 관련하여서는 헌법재판소의 입장은 긍정적으로 평가할 수 없다. 기초지방자치단체장의 처분 중 부당한 처분을 광역지방자치단체장 소속의 행정심판기관이 인용재결한 한 경우, 처분청인 기초지방자치단체의 장이 재결의 기속력을 이유로 다툴 수 없다는 것은 자치권의 본질적 내용에 대한 침해이므로 헌법위반이다. 따라서 헌법재판소는 ‘인천남구청 개발부담금 사건’에서 취한 합헌결정을 변경하여야 한다.

This paper examines how to improve the ADMINISTRATIVE APPEALS ACT to strengthen the autonomy of the local governments. It has a possibility of violation of the Constitution that administrative appeals commission established under the jurisdiction of a Mayor/Do Governor has the administrative right of judicial authority on municipal affairs of Si/Gun/autonomous Gu . In order to resolve the unconstitutional situation, the administrative appeals commission should be established and operated for each basic local government. It is a matter of whether the administrative agency which is the respondent of the administrative judgment is included or not included in the subject of the law prescribed by the Article 12 of the ADMINISTRATIVE LITIGATION ACT. This issue is discussed in relation to the determination of the resolution of Article 49(1) of the ADMINISTRATIVE APPEALS ACT. The Supreme Court concluded that "Article 37 (Current Law Article 49) of the ADMINISTRATIVE APPEALS ACT stipulates that ‘ A ruling recognizing an appeal shall be binding the appellee and other relevant administrative agencies involved in the case’. This regulation can not be regarded as violating the institutional guarantee of the local autonomy in the Constitution deviating from the scope of the inherent limitations of local autonomy ". It is a constitutional violation and a infringement of the essential content of autonomy, that the head of the basic local government, which is a disposal agency, can not disagree with the ruling case of a unjust disposition of administrative appeals commission established under the greater local government. The ADMINISTRATIVE APPEALS ACT requires the establishment of administrative appeals commission by the basic local government in order to guarantee the autonomy of municipalities. In addition, legislative improvements should be made so that local governments may disagree with the decisions of the higher administrative appeals commission, despite the binding force of a ruling recognizing an appeal.

#행정심판법 #자치권 #자기통제 #재결의 기속력 #지방자치단체 원고적격 #행정심판위원회 #ADMINISTRATIVE APPEALS ACT #autonomy #Binding Force #self control #eligibility of local governments #administrative appeals commission

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강기홍 / 2011 / 지방자치단체의 행정소송 수행권 / 공법연구 39 (4) : 13 ~ 40

김명연 / 2004 / 지방자치권의 사법적 보장에 관한 연구 / 공법연구 32 (3) : 331 ~ 362

김상태 / 2009 / 지방자치단체의 자치권 침해에 대한 사법적 구제수단 ― 국가와 지방자치단체와의 관계를 중심으로 ― / 행정법연구 24 : 237 ~ 269

김용섭 / 2010 / 행정심판위원회제도의 현황과 과제 / 원광법학 26 (1) : 421 ~ 447

김중권 / 2008 / 최근의 법률개정에 따른 行政審判制度의 問題點에 관한 小考 / 공법연구 36 (4) : 489 ~ 513

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