유럽인권협약 제6조의 공정한 심판(fair trial)을 받을 권리와 행정제재

임성훈

doi:10.35979/ALJ.2020.11.63.173

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저자정보: 임성훈 (충북대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第63號

발행연도: 2020.11

수록면: 173 - 201 (29page)

DOI: 10.35979/ALJ.2020.11.63.173

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행정법상 의무위반에 대한 제재인 행정제재는 본질적으로 처벌의 속성을 가지고 있다는 점에서 형사법적 법치주의 원리를 통한 적법성 제고가 이루어져야 한다. 행정제재에 대한 형사법상 죄형법정주의나 시효에 관한 실체법적인 쟁점에 관하여는 행정기본법안을 통하여 입법적 기준이 마련되었는데, 여기서 한발 더 나아가 절차적 측면에서 형사법적 원리를 행정제재에 적용하는 방식으로 헌법 제12조 제1항의 적법절차원리가 행정제재에 있어 구현되도록 할 필요가 있다. 유럽에서는 유럽인권협약 제6조의 공정한 심판을 받을 권리와 관련하여 행정제재에 대하여 형사처벌로 보고 그에 대하여 형사에 관한 적법절차원리를 적용하고, 아울러 영국에서는 인권법를 통하여 유럽인권협약을 국내법화하여 행정제재에 있어 유럽인권협약 제6조를 적용한다.
유럽인권협약 제6조는 문언상 민사 및 형사를 그 적용대상으로 하고 있으나, 유럽인권재판소는 행정결정이라 하더라도 공정한 심판을 받을 권리의 적용대상인지는 회원국의 국내법적 분류에 따르는 것이 아니라 해당 결정의 실질에 따라 협약상의 독자적인 기준에 따라 그 적용 여부를 판단한다. 특히 형사에 해당하는지 여부와 관련하여, 법위반의 성격이 억제적이고 처벌적인 경우이거나 벌칙의 내용이 중대한 경우에는 행정결정이라도 형사에 해당하여 유럽인권협약 제6조가 적용된다고 보면서, 무죄추정원칙, 불리한 진술을 강요받지 않을 권리, 이중처벌금지원칙과 같은 형사법적인 적법절차원리를 형사적 성격을 가지는 행정결정에도 적용한다. 무죄추정원칙에 따라 처분상대방에게 불리한 사실이나 법을 추정하는 법률조항을 두는 경우에도 처분상대방의 증명책임은 완화된다. 자료제출 거부에 대한 형사제재는 부적절한 강제력으로서 불리한 진술을 강요받지 않을 권리의 침해인지에 대하여 심사한다. 행정제재와 형사처벌이 병과되는 경우 적극적으로 이중처벌금지원칙 위반을 인정하는 판결을 하면서, 그 판단기준으로 (1) 행정제재와 형사처벌의 병과가 상호보완적으로 기능하고, (2) 증거의 수집과 평가의 중복이 되지 않도록 하며, (3) 제재의 총량이 비례적인 것이 되도록 하여야 한다는 기준을 제시하는 한편, 이러한 이중처벌금지위반에 해당하지 않는 것에 대하여는 행정이 증명책임을 부담하도록 하고 있다.
우리나라의 경우 위반행위자와 법령상 책임자가 다른 경우 행위자의 위반행위에 대한 법령상 책임자에 대한 행정제재에 있어 고의나 과실이 없어도 제재조치를 부과할 수 있고 다만 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 때에 면책된다고 보고 있는데, 이는 형법상 양벌규정의 적용에서 법인의 선임 감독상의 주의의무 위반에 대하여는 검사가 증명책임을 부담하는 것에 대비된다. 면책사유에 대한 처분상대방의 증명책임이 인정되더라도, 책임주의원칙 및 무죄추정원칙을 보다 엄격하게 적용하는 관점에서 처분상대방의 증명의 정도는 선임 감독상의 주의의무 위반이 아니라는 점에 대한 합리적인 의심을 품게 하는 최소한의 증거를 제시하는 수준의 증거제출책임으로 완화될 필요가 있다.
행정제재에 있어 불리한 진술을 강요받지 않을 권리의 적용에 관하여 보면, 다수의 법령에서 행정조사의 일환으로 자료제출명령에 관한 규정을 두면서 그 위반시 등록말소, 허가취소, 형사처벌, 과태료, 이행강제금 등의 제재를 부과하고 있다. 이러한 조사불응자에 대한 제재가 직접적인 물리적 강제력이 수반되지 않아 영장주의가 적용되는 것은 아니라 하더라도, 그에 대하여는 불리한 진술을 강요받지 않을 권리의 관점에서 감수성 있는 판단이 이루어져야 할 것이다.
과징금이나 허가취소 영업정지 그리고 행정질서벌과 행정벌의 병과가 이중처벌금지원칙 위반인지와 관련하여서도, 실질적으로 형사처벌의 성격을 가지는 행정제재와 형벌의 병과에 있어 이중처벌금지원칙 위반에 대한 엄격한 판단기준이 수립되어야 한다. 나아가 유럽인권재판소가 제시한 기준을 참고하여 절차적으로는 증거의 수집과 평가의 중복이 되지 않도록 하고, 제재의 총량이 비례적인 것이 되도록 상쇄 메커니즘이 작동하도록 하기 위한 제도적 기반도 마련될 필요가 있다.

Since administrative sanctions for violation of legal obligations inherently have the nature of punishment, the application of criminal justice principles should be considered. Legislative standards reflecting criminal principles are being established through the Basic Administrative Act on substantive matters for administrative sanctions. Futhermore it is necessary to apply the criminal law principle of due process in Article 12 (1) of the Korean Constitution in administrative sanctions. In relation to the right to a fair judgment under Article 6 of the Convention, administrative sanctions have been evaluated as criminal penalties, and the criminal law principle of due process has been applied. In addition, in the United Kingdom, the rights contained in the Convention was to incorporate into UK law through Human Rights Act 1998 and Article 6 of the Convention has been applied in administrative sanctions.
Article 6 of the Convention defines the subject of application as a civil and criminal matter, but in determining that administrative decisions are subject to Article 6 of the Convention the European Court of Human Rights does not depend on the national legal classification of the member states. The European Court of Human Rights applies the independent criteria of the Convention. In particular, administrative decisions are judged to have a criminal character if the nature of the violation is deterrent and punitive, or if the content of the penalties is serious. and presumption of innocence, freedom from self-incrmination and freedom from double jeopardy applied to administrative decisions of a criminal nature.
In Korea, the administrative sanctions against the person responsible for the violation can be imposed even if there is no intention or negligence, and he can be exempt from the administrative sanctions when he proves the justifiable reason that he cannot be blamed for the negligence. Even if the disposition party"s responsibility to prove the indemnification is recognized, the degree of proof of the disposition party needs to be relaxed to the level of evidential burden.
With regard to the application of the freedom from self-incrmination, various sanctions against non-submission of data are stipulated in the law. From the perspective of the freedom from self-incrmination, Sensitive judgment is needed as to whether these sanctions are justified.
Regarding the freedom from double jeopardy, when administrative sanctions and criminal penalties are imposed together, strict standards for invasion of the freedom from double jeopardy must be established. With reference to the standards set by the European Court of Human Rights, the collection and evaluation of evidence should not be duplicated, and offsetting mechanisms should be operated so that the total amount of sanctions is proportional.

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고은설 / 2017 / 대법원판례해설 제111호(2017년 상)

권형기 / 2019 / 세법상 행정질서벌과 조세형벌의 중복적용 여부와 그 위헌성- 부당과소신고 및 세금계산서 관련 제재를 중심으로 - / 법조 68(5):140~176

김광수 / 2011 / 영국의 인권법과 인권기관 / 유럽헌법연구 (9):33~60

김남우 / 2011 / 현행 과징금 제도의 주요 쟁점과 그 해결방안 / 경제법연구 10(2):77~97

김두식 / 2020 / 위법성조각사유와 책임조각사유의 증명책임 –형사소송법 제307조 제2항과 증거제출책임 논의를 중심으로– / 강원법학 59:231~261

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헌법재판소 2003. 7. 24. 선고 2001헌가25 전원재판부

가.행정권에는 행정목적 실현을 위하여 행정법규 위반자에 대한 제재의 권한도 포함되어 있으므로, `제재를 통한 억지`는 행정규제의 본원적 기능이라 볼 수 있는 것이고, 따라서 어떤 행정제재의 기능이 오로지 제재(및 이에 결부된 억지)에 있다고 하여 이를 헌법 제13조 제1항에서 말하는 국가형벌권의 행사로
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대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결

[1] 공유재산 및 물품관리법(이하 `공유재산법’이라 한다) 제1조, 제6조 제1항, 제20조, 제22조, 제81조 제1항 본문의 내용과 변상금 제도의 입법 취지에 비추어 보면, 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하는 경우 공유재산법 제81조 제1항에서 정한 변상금 부과대상인 `무단점유’에
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헌법재판소 2012. 2. 23. 선고 2010헌바99 전원재판부

가. 이 사건 법률조항은 공원관리청이 자연공원의 보호나 훼손된 자연의 회복 또는 공원 탐방객의 안전 등을 위하여 출입금지 등을 정한 지역에서 그 금지 등을 위반하여 출입한 경우 과태료를 부과하는 조항으로서, 그 입법목적이 정당하고, 출입금지지역에 출입한 법 위반자들에 대하여 과태료의 제재를 부과함으로써 출입금지지역에 대한 사람들의 출입
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대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결

행정법규 위반에 대한 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다. 이러한 법리는 구 대부업 등의 등록 및 금융이용자 보호에 관한 법률 제13조 제
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대법원 2020. 1. 9. 선고 2018두47561 판결

[1] 건설산업기본법(이하 `법’이라 한다)이 건설업자가 갖추어야 할 등록기준을 정하고, 그 등록기준에 미달하는 경우 건설업자에 대하여 등록말소 또는 1년 이내의 영업정지라는 중대한 제재처분을 하도록 규정한 것은, 건설업자들로 하여금 일정한 등록기준을 갖추도록 강제하고 등록기준을 갖추지 못한 건설업자가 건설시장에서 활동하지 못하도록 함으로써 건
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헌법재판소 2020. 9. 24. 선고 2017헌바157, 2018헌가10(병합) 전원재판부 결정

심판대상조항은 병의 복무규율 준수를 강화하고, 복무기강을 엄정히 하기 위하여 제정된 것으로 군의 지휘명령체계의 확립과 전투력 제고를 목적으로 하는바, 그 입법목적은 정당하고, 심판대상조항은 병에 대하여 강력한 위하력을 발휘하므로 수단의 적합성도 인정된다.
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대법원 1989. 4. 25. 선고 88누3079 판결

일반적으로 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈한 것인가의 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입을 불이익을 비교교량하여 판단하여야 한다.
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헌법재판소 2005. 2. 3. 선고 2003헌바1 전원재판부

가.(1)이 사건 법률조항이 치료감호의 종료시점을 일정한 기간의 도과시점으로 하지 않고 감호의 필요가 없을 정도로 치유된 때로 정한 것은, 치료감호가 지향하는 정신장애 범죄자의 치료를 통한 사회복귀와 시민의 안전 확보라는 목적을 확실하게 달성하기 위한 취지이므로 그 입법목적은 정당하다. 그리고 치료감호의 종료시점을 치유의 완성시점으로 정한
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헌법재판소 2018. 5. 31. 선고 2014헌마346 전원재판부 결정

가. 헌법 제12조 제4항 본문의 문언 및 헌법 제12조의 조문 체계, 변호인 조력권의 속성, 헌법이 신체의 자유를 보장하는 취지를 종합하여 보면 헌법 제12조 제4항 본문에 규정된 “구속”은 사법절차에서 이루어진 구속뿐 아니라, 행정절차에서 이루어진 구속까지 포함하는 개념이다. 따라서 헌법 제12조 제4항 본문에 규정된 변호인의 조력을 받을 권리는 행정절
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헌법재판소 1994. 6. 30. 선고 92헌바38 전원재판부〔합헌〕

가. 헌법 제13조 제1항이 정한“이중처벌금지(二重處罰禁止)의 원칙(原則)”은 동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권(刑罰權)을 거듭 행사할 수 없도록 함으로써 국민의 기본권 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이므로, 그 “처벌(處罰)”은 원칙으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌(課罰)을 의미하는 것이고, 국가가 행하
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대법원 2010. 7. 8. 선고 2009도6968 판결

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헌법재판소 2003. 6. 26. 선고 2002헌가14 전원재판부

가. 법 제20조 제2항 제1호에 관하여
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대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결

[1] 과태료와 같은 행정질서벌은 행정질서유지를 위한 의무의 위반이라는 객관적 사실에 대하여 과하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 원칙적으로 위반자의 고의·과실을 요하지 아니하나, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때
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대법원 2014. 10. 15. 선고 2013두5005 판결

구 여객자동차 운수사업법(2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정되기 전의 것) 제88조 제1항의 과징금부과처분은 제재적 행정처분으로서 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진한다는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이
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헌법재판소 2001. 5. 31. 선고 99헌가18,99헌바71·111,2000헌바51·64·65·85,2001헌바2(병합) 전원재판부

가. 명의신탁의 효력과 관련된 위 규정들은 헌법 제37조 제2항의 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 조항으로서, 헌법 제119조 제1항의 자본주의적 시장경제질서 내지 제10조의 행복추구권에 내재된 사적자치의 원칙 및 재산권보장의 원칙의 본질을 침해하였다고 볼 수 없다.
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대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결

[1] 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제39조, 제43조, 제52조 제1항, 제70조 제1항, 제3항, 제40조 제1항 제1호, 구 의료법(2007. 4. 11. 법률 제8366호로 전부 개정되기 전의 것) 제30조 제2항, 제53조 제1항 제2호, 제66조 제3호, 제69
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대법원 2019. 2. 21. 선고 2014두12697 전원합의체 판결

[다수의견] 구 쌀소득 등의 보전에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 `구 쌀소득보전법’이라 한다) 제13조 제1항 각호에 따라 지급이 제한되는 쌀소득 등 보전 직접 지불금(이하 `직불금’이라 한다)을 이미 지급한 경우에는 같은 법 제13조의2 제1항 전문에 따라 이를 반환하도록 하여야 한다. 구 쌀소
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헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2004헌바25 전원재판부

가. 정치자금법 제31조 제1호 중 제22조 제1항의 허위기재 부분과 제24조 제1항의 허위보고 부분은 궁극적으로 정치자금의 투명성을 확보하여 민주정치의 건전한 발전을 도모하려는 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 위 조항들이
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헌법재판소 2009. 7. 30. 선고 2008헌가17 전원재판부

이 사건 법률조항은 법인이 고용한 종업원 등이 업무에 관하여 구 도로법 제83조 제1항 제2호의 규정에 따른 위반행위를 저지른 사실이 인정되면, 법인이 그와 같은 종업원 등의 범죄에 대해 어떠한 잘못이 있는지를 전혀 묻지 않고 곧바로 그 종업원 등을 고용한 법인에게도 종업원 등에 대한 처벌조항에 규정된 벌금형을 과하도
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대법원 2002. 5. 24. 선고 2001두3952 판결

[1] 구 청소년보호법시행령(2001. 8. 25. 대통령령 제17350호로 개정되기 전의 것) 제19조는 1997. 3. 7. 법률 제5297호로 최초 제정된 청소년보호법이 청소년의 연령을 당초 18세 미만으로 정한 때부터 존치되어 온 규정으로서 이 규정의 연혁, 상위법률의 규정내용 및 위임취지 등에 비추어 보면, 이
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헌법재판소 2019. 9. 26. 선고 2016헌바381 전원재판부 결정

가. 선거관리위원회의 본질적 기능은 선거의 공정한 관리 등 행정기능이고, 그 효과적인 기능 수행과 집행의 실효성을 확보하기 위한 수단으로서 선거범죄 조사권을 인정하고 있다. 심판대상조항에 의한 자료제출요구는 위와 같은 조사권의 일종으로서 행정조사에 해당하고, 선거범죄 혐의 유무를 명백히 하여 공소의 제기와 유지 여부를 결정하려는 목적으로 범인을 발견·확보하
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헌법재판소 1990. 8. 27. 선고 89헌가118 전원재판부〔한정합헌〕

교통사고(交通事故)를 일으킨 운전자(運轉者)에게 신고의무(申告義務)를 부담시키고 있는 도로교통법(道路交通法) 제50조 제2항, 제111조 제3호는, 피해자(被害者)의 구호(救護) 및 교통질서(交通秩序)의 회복(回復)을 위한 조치(措置)가 필요한 범위내에서 교통사고(交通事故)의 객관적(客觀的) 내용(內容)만을 신고(申告)하도록 한 것
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임성훈

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