지방행정에서의 정책법무에 관한 공법적 연구 ― 일본에서의 신 지방 행정법학의 등장과 발전과정을 중심으로 ―

진성만

doi:10.38176/PublicLaw.2021.06.49.4.269

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자료유형: 학술저널

저자정보: 진성만 (과학기술정책연구원)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第49輯第4號

발행연도: 2021.6

수록면: 269 - 298 (30page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2021.06.49.4.269

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지방행정에서의 정책법무에 관한 공법적 연구 ― 일본에서의 신 지방 행정법학의 등장과 발전과정을 중심으로 ―

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최근 우리나라는 지방자치제도와 지방자치분권에 관한 논의의 새로운 출발점에 서 있다. 2021년 1월 지방분권을 실현하기 위한 32년만의 지방자치법 전부 개정이 이루어졌으며, 현재 그에 의한 후속 법률들의 입법이 추진되고 있는 실정과 연방제 수준에 버금가는 개헌을 향한 움직임 역시 계속되고 있음을 고려할 때 그러하다. 지방행정에 관한 기존의 논의는 우리 헌법 제117조 및 제118조가 보장하고 있는 지방자치의 본질적 내용에 비추어 요청되어 온 보충성의 원칙을 전제하고, 이에 대한 일정한 한계와 원리를 구체화하는 방식으로 전개되어 왔다. 그 과정에서 지방분권(론)은 논의의 중심에 위치한다. 물론, 우리 지방행정의 구조를 논의하는 방식으로서 지방분권의 한계를 지적하거나 반대하는 입장도 존재한다. 그러나 지방분권에 대하여 어떠한 입장을 취하고 있다 하더라도, 일본에서 형성된 지방분권(론)에 대해 충실히 이해하고자 하는 것은 중요한 의미를 지닌다. 지방분권 논의의 새로운 출발점으로서 일본에서의 논의를 통해 비판적인 관점은 수용하고, 향후 지방분권 논의의 발전 방향과 대안을 마련할 필요가 있기 때문이다.
일본의 지방자치제도 수립과 지방분권개혁 과정에서 목격할 수 있는 주요한 특징 중에 하나는 지방 행정법학의 변화라고 할 수 있는데, 이러한 변화는 정책법학, 정책법무, 자치체 정책법무, 자치체법무 등으로 부르고 있다. 이에 이 글에서는 위와 같은 특징 내지 현상을 ‘신 지방 행정법학’이라고 명명하였고 그의 개념적 의의를 연역적으로 살펴보았다. 또 그의 발전양상을 조직법, 절차법, 계획법적 전통에 따라 설명해 보고자 하였다. 이상의 논의를 통해 살펴본 일본에서의 신 지방 행정법학의 성과와 한계를 정리하면 다음과 같은 시사점을 발견할 수 있다. 첫째, 신 지방 행정법학의 시초라고 할 수 있는 정책법학은 실용적 지방 행정법학을 지향하면서 행정 실태를 행정법학의 분석대상으로 끌어들이고자 한 것이었다. 정책법학은 법정책학과 달리 입법 지향적인 태도를 취하지 않고, 법적 사무의 영역으로 내려가 공무원의 법지식 개혁의 방향으로 발전해 나아가고자 하였다. 둘째, 정책법무는 일본에서도 비교적 최근에 포착되고 있는 행정법학 개혁론으로서 정책법학의 학문적 성과를 계승하여 지방행정의 실무적 변화를 지향하는 조류라고 할 수 있다. 자주해석론, 정책법무적 입법론과 쟁송론 등이 정책법무의 형성적 특징으로 제시되고 있다. 셋째, 신 지방 행정법학은 조직법, 절차법, 계획법적 전통에 따라 그의 내부적인 개혁을 추구하며 심화 발전되어가고 있는 양상을 보이고 있다. 즉, 신 지방 행정법학은 이론의 구성이나 단순한 원리의 제시에 중점을 두기 보다는 종래 행정법학에 대한 기능적인 보완에 초점을 두고 있다. 헌법상 보장되는 기본권의 보장과 그 이념적 가치를 공고히 하고자 하는 방향으로 발전해 가고자 하는 것도 위와 같은 평가를 증명하는 예라고 할 수 있겠다.
결론적으로 일본에서의 지방분권개혁과 신 지방 행정법학은 중앙과 지방에서 모두 그의 필요를 확인하고, 각각의 위치에서 실현 방법을 구체화함에 따라 지속적으로 발전해 나아가고 있다. 나아가 일본의 지방분권개혁은 전체 사회를 통합하는 원리로서 기능하고 있다. 즉, 신지방 행정법학은 사회통합의 원리로서 지방분권개혁이 자리매김할 수 있도록 지원하고 있다. 집권적 통합이 아닌 분권적 통합을 지향하고 있다는 점, 기초중심의 제도를 설계하고 있는 점 등이 이러한 주장의 근거가 될 수 있다.

Recently, Korea has started a new system of local government and decentralization. The reason is that the local government Act was revised in January 2021, and constitutional amendment is being pursued. Of course, there are opposition to decentralization. Nevertheless, it is important to understand precisely the decentralization theory formed in Japan. This is necessary to prepare for a full-fledged decentralisation era.
Japan pursued changes in local administrative law in the process of establishing a local government system and reforming decentralization. This is what we call policy law. This was named ‘New Local Administrative Law’ in this article. First, we looked at the concept of ‘new local administrative law’. Next, its development was diagnosed according to organizational, procedural, and planning legal traditions. Through discussions above, the following implications were found:
First, the New Local Administrative Law was aimed at practical local administrative law. In particular, the Legal Work and Policy-Making used administrative status as an analysis of administrative law. Unlike legal policy studies, policy law was developed to reform the administrative affairs of public officials without taking a legislative-oriented attitude.
Secondly, the Legal Work and Policy-Making has prepared measures to change the scene of local administration. It is the theory of self-government interpretation right, self-government legislation, and litigation practice.
Third, the New Local Administrative Law seeks internal reform in accordance with the organizational, procedural, and planning legal traditions. That is, it has no objectives in constructing theories or presenting simple principles. It focuses on functional supplementation of existing administrative jurisprudence. This is because it emphasizes the guarantee of basic rights and the embodiment of administrative ideology in the country and provinces.
In conclusion, Japan"s decentralization reform and new regional administrative law are needed by both the state and local governments. Furthermore, Japan"s decentralization reform functions as a principle of integrating the entire society. In other words, the New Local Administrative Law seeks social integration through decentralization reform.

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강기홍 / 2011 / 지방자치단체의 행정소송 수행권 / 공법연구 39(4):13~40

강동욱 / 2014 / 법정책학의 의의와 과제 / 법과정책연구 14(2):259~289

김순은 / 2003 / 일본 지방분권 개혁의 성공 요인 : 1990년대의 개혁을 중심으로 / 2003년 서울행정학회 하계학술대회 발표논문집

김종보 / 2008 / 행정법학의 개념과 그 외연(外延) ― 제도중심의 공법학방법론을 위한 시론(試論) ― / 행정법연구 (21):1~21

둔석 홍정선 교수 정년기념논문집 간행위원회 / 2016 / 지방자치와 행정법 / 박영사

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