대학의 경제화와 대학의 자치

곽상진

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자료유형: 학술저널

저자정보: 곽상진 (경상대학교)

저널정보: 경상대학교 법학연구소 법학연구 법학연구 제27권 제4호

발행연도: 2019.1

수록면: 9 - 45 (37page)

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1990년대부터 시작된 우리나라의 신자유주의적 대학개혁 정책은, 신자유주의적 시장경제질서에 기초하여 대학의 운영방식을 효율화하여, 경쟁력을 높이려는데 목표를 둔 것이다. 즉 대학운영에 경제화의 개념을 도입하는 것에 그 핵심이 있다. 따라서 대학운영을 기업방식으로 전환하는 것이다. 궁극적으로 시장경제적인 개방을 교육제도의 영역까지 확장하여, 교육을 서비스산업화 함으로써 자본시장의 원리에 합당한 경쟁과 이윤창출을 유도하려는 것이다. 이렇듯 대학개혁은 그 내용에 있어서 대학을 경제화하는 것이 필수적 사항이 된 것이다. 국립대학의 법인화도 이러한 대학의 경제화 정책으로서의 대학개혁에 해당한다. 국립대학은 국가가 제공하는 중요한 공공서비스 중의 하나로서, 그 유지와 운영에 많은 국가예산이 소요된다는 점에서, 대학을 법인으로 독립시켜 성과에 따른 재정만을 지원하고자 하는 것이다. 국립대학의 법인화는 국가가 여전히 재정지원을 한다는 점에서, 큰 차이는 없다. 다만 대학경영의 성과를 평가하여 그에 따른 재정지원을 한다는 것이다. 그리고 대학이 독립법인으로서 재정에 대하여 책임지도록 한 것이다. 이러한 신자유주의 교육개혁정책 추진의 결과, 법인화 대학과 비법인 대학 모두에서 대학지도부의 권한강화로 나타난다. 그리고 이에 반비례하여 대학구성원의 자치기구는 권한축소로 이어진다. 독일에서는 대학개혁을 통하여 대학의 지배구조를 바꾸기 위해서, 대학이사회를 새로운 기구로 만들어 의사결정기관으로 운영하고 있다. 이는 대학과 국가 간의 대립을 완화하기 위한 목적도 있는데, 그 구성에 있어 대학외부인으로 과반수를 채운다. 이점에서 대학자치와 민주적 정당성이 문제로 되고 있다. 이는 많은 부분 평의회와의 협력하여 운영되고 있다. 이렇게 대학이 경제화 되면서, 대학의 내부조직에도 변화가 생긴 것이다. 그러나 전통적인 대학운영과는 차이가 있어서 이를 주목할 필요가 있다. 그러나 이러한 대학을 경제화해 나가는 개혁정책 추진에도 일정한 한계가 있다고 보지 않으면 안 된다. 즉 학문의 자유와 대학의 자치의 본질적인 내용을 부정할 수 없기 때문이다. 헌법재판소는 대학에 대하여 학문의 자유와 대학자치의 기본권 주체성을 인정하고 있다. 그러나 국립대학은 국가시설인 영조물의 지위에 있으므로, 학문의 자유의 기본권의 주체라고 하더라도, 어느 정도의 독립성은 인정되더라도 대학의 자치가 거의 인정되고 있지 않다. 더욱이 신자유주의적 교육정책으로 인하여, 대학자치의 폭은 더욱 축소되었다. 즉 정부는 2017년의 고등교육법 개정으로 대학평의회를 제도화하고, 교수의 대학평의회의 참여비율을 1/2이 넘지 못하도록 함으로써, 교수의 참여비율을 축소시켰다. 이는 대학운영에서 교수의 지위와 의견반영을 현저히 낮추고, 대신 총장을 중심으로 한 대학지도부의 권한을 강화시킴으로써, 대학경영의 효율성과 경쟁력을 높이려는 것이다. 그러나 대학이 곧 기업으로 운영될 수는 없다. 대학은 제품 생산성과 수익성이 없거나 기업생산품과 다르기 때문이다. 따라서 대학에서 학문연구와 강학을 담당하는 교수의 중추적인 역할을 감안할 때, 대학평의회에서 구성원집단 간에 획일적인 기준으로 참여비율을 정하는 것은 평등의 원칙에 위반된다. 즉 대학에서의 교수의 역할과 기능에 따른 참여비율을 직능에 따라 배분해야 한다. 오히려 여기서 획일적 평등은 불평등을 야기하므로, 대학의 의사결정에 참여비율은, 직능에 따른 기준이 적용되는 직능제 민주주의가 실시되어야 한다. 그러므로 교수 참여비율을 1/2 이상이 되도록 법개정이 이루어져야 한다. 또한 대학평의회의 권한확대와 의결기구로의 전환이, 대학자치에 최소한 필요하다. 대학의 공공성의 측면에서 생각할 때, 대학개혁정책으로 인해서 대학이 평가를 받고, 기업방식으로 그 운영체제를 전환시켜 가는 것에 한계를 두어, 일정한 정도의 대학의 자치를 허용하지 않으면 안 된다. 대학은 연구나 교육의 기능을 통하여, 사회적 문화적 경제적인 현실적 수요에 부응하는 것은 물론이고, 장기적으로는 헌법이 지향하는 문화국가의 형성에도 중요한 기능과 역할을 한다. 이처럼 대학이 사회에 제공하는 현실적 효용성과 미래 성장잠재력을 함께 갖는다는 점에서, 그 공공성이 크다. 따라서 대학개혁도 이러한 대학의 공공서비스 기능을 고려하여 그 평가의 적용기준에 차등을 두어 추진할 필요가 있다. 영조물로 본다면 대학자치를 인정할 여지가 없으므로, 대학의 자치가 허용되는 법적형태를 형성할 필요가 있다. 즉 독일의 연방대학기본법에서, 국립대학이 공법상의 사단으로서의 성격을 가짐과 동시에 국가시설이라고 규정한 것과 같은, 법률을 제정할 필요가 있다. 우리나라는 선진국과 같이 신자유주의적 대학개혁을 하고 있지만, 선진국은 대학의 자치가 이미 확립되어 있는 상태에서, 이러한 대학개혁정책들이 이루어진다는 점에서 차이가 있다. 그에 비해서 우리나라는 대학자치가 확립되지 않은 상태에서 기업경영식 운영을 한다는 점에서, 대학 자치기반의 와해가 우려된다. 대학의 자치기반 정도에 따라 대학개혁의 결과가 선진국과는 전혀 다르게 나타기 때문이다. 따라서 대학 운영에 경제화의 개념을 일부라도 완화시켜서, 대학의 문화를 장려하는 방향으로, 개혁의 기준을 설정하여 대학의 문화적 경쟁력에 목표를 두는 방향으로 대학개혁의 목표를 정 해야 할 것이다.

Damit sich die individuelle Wissenschaftsfreiheit der Hochschulangehörigen entfalten kann, bedarf es einer freiheitsfördernden Organisation der Hochschulen mit partizipatorischen Strkturen im Innern und gewisser Autonomie nach außen gegenüber dem Staat, dies alles im Gewande einer wissenschaftsadäquaten Rechtsform. Verfassungsrecht Art.22 Abs.1 Abs.4 kommt insoweit als wertentscheidende Grundsatznorm für das Verhältnis des Staates zur Wissenschaft oder, präziser noch, als Organisationsgrundrecht zum Tragen. Die Staatliche Hochschulen ist im Wandel. Nunmehr ist allenhalben von Autonomie und Wettbewerb von Universitäten die Rede. Diese Ursache verbreite sich die Einsicht, daß Bildung und Wissen in der globalen Dienstleistungs- und Wissensgesellscaft von entscheidender Bedeutung im internationalen Wirtschafts- und Standortwettbewerb sind. Vor diesem Hintergrund ist mit den Schlagworten “Ökonomisierung” die Richtung einer Vielzahl von Veränderungen gekennzeichnet, mit denen sich die Universitäten seit einigen Jahren konfrontiert sehen. * Professor, Gyeongsang National University, College of Law Ökonomiesierung der Universitäten schlagen sich nieder in Änderungen bezüglich der Finanzierung, in veränderten Handlungs-, Rechts- und Organisationsformen. Das Problem der Freiheits- und Autonomiesicherung im Verhältnis der Universitäten zum Staat stellt sich in besonderer Weise, Weil die nationale Universität, stets ein Zwittergebilde mit Anteilen beider Sphären war. Er klärtes Ziel der Reformen ist es, die Autonomie der Hochschulen zu steigern. Gibt man dem Begriff der Autonomie gegenüber dem organisationsrechtlichen Gehalt der Wissenschaftsfreiheit eine spezifische Bedeutung, so betrifft er nicht die universitäre Binnenorganisation, sondern als Garantie wissenschaftsgeforderter Selbstverwaltung die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Universität und Staat. Da die Organisation einer Hochschule als Staatsanstalt mangels hinreichender Autonomie ausscheiden muss, kommt als öffentlich-rechtliche Alternative zur Körperschaft vor allem die Rechtsform der Stiftung des öffentlichen Rechts in Betracht. Aber das faktische Substrat für echte Selbständigkeit fehlt, solange die Stiftung finanziell von jährlichen staatlichen Zuwendungen abhängig bleibt und nicht über ein eigenes und ausreichendes Stiftungskapital verfügt. Rechtlich konstruierte Selbständigkeit lässt sich aber gleichermaßen im Rahmen der herkömmlichen Organisationsform der Körperschaft herstellen. Hand in Hand mit der Einführung des neuen Finanzierungsmodells erfolgten Änderungen in der Organisation der Universitäten mit dem Ziel, diese zu effektiver und effizienter Aufgabenerfüllung zu befähigen. Die Aufmerksamkeit ist deshalb von der Rechtsform auf die praktisch bedeutsameren Veränderungen in der Binnen- organisation der Universität zu richten. Die mit dem neuen Finanzierungsmodell notwendig gewordenen Entscheidungen über die Mittelverwendung, die Schwer- punktsetzung mit Folgen für Berufungen oder die Verwirklichung von Berichts- pflichten sind organisatorisch den Leitungsorganen der Universität zugeordnet worden. Die Gremien werden vielfach auf Kontroll- und Informationsrechte beschränkt. Bestrebungen zur Stärkung der Rolle der Dekane und Rektoren (Vorstandsmodell), zur Bildung von Hochschulräten (Aufsichtsratsmodell) mit komple -mentärer Teilentmachtung der traditionellen Hochschulselbstverwaltungsgremien (Tendenz zum bloßen Mitbestimmungsmodell) nähern die Selbstverwaltungskörperschaft Hochschule einem mitbestimmten Wirtschaftsunternehmen an. Zur Kompensation für die verlorengehenden direkten mitgestaltungsmöglichkeiten müssen den Gremien aber adäquat verstärkte und effektive Kontrollrechte gegenüber der Leitungsebene eingeräumt werden. Im Lichte des Autonomierkriteriums zeigt sich das Problem in der Weise, daß die Übertragung von bisher staatlichen Entscheidungsbefugnissen auf einen mit Externen besetzten Hochschulrat zwar formal zu einem Zuwachs an Autonomie für die Universitäten führt, da ein Universitätsorgan mit Befugnissen ausgestattet wird. Ein materieller Autonomierzuwachs im Sinne einer Steigerung der grundrechtlich legitimierten Selbstbestimmung tritt dagegen nicht ein. Keiner der hier untersuchten Bestandteile der Organisationsreformen führt damit zu einem Zuwachs an Autonomie für die Universitäten.

#대학의 경제화 #대학의 자치 #학문의 자유 #영조물로서의 대학 #대학의 법인화

참고문헌 (39)

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권영성 / 2007 / 헌법학원론 / 법문사

성낙인 / 2019 / 헌법학 / 법문사

양 건 / 2019 / 헌법강의 / 법문사

허 영 / 2008 / 한국헌법론 / 박영사

신정철 / 2015 / 법인화 이후 국립대학 거버넌스 분석

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