「가축전염병 예방법」상 이동제한명령 위반자에 대한 지방자치단체의 손해배상청구의 타당성

이은상

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자료유형: 학술저널

저자정보: 이은상 (서울대학교)

저널정보: 한국행정판례연구회 행정판례연구 행정판례연구 제29권 제1호

발행연도: 2024.6

수록면: 135 - 163 (29page)

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평석대상 판결인 대법원 2022. 9. 16. 선고 2017다247589 판결은, 가축전염병 예방법상 이동제한명령 위반행위로 구제역이 확산되자 먼저 지방자치단체가 살처분을 한 가축 소유자에게 살처분 보상금 등을 지급한 후, 지방자치단체가 원고가 되어 이동제한명령 위반자들을 피고로 삼아 민법상 불법행위로 인한 손해배상으로서 위와 같이 지급한 보상금 등 상당액을 청구한 사안에서 원고 지방자치단체의 청구를 기각하였다. 평석대상 판결의 결론은 결과적으로 옳지만, 평석대상 판결에서 제시한 이유나 근거는 그 결론을 이끌어내기 위한 논리구조 면에서 불분명하고 부족하다는 비판이 가능하다. 먼저 이동제한명령을 위반한 피고들의 이동제한명령 위반행위와 지방자치단체인 원고의 보상금 등 지급으로 인한 손해 사이에 상당인과관계를 부정하는 평석대상 판결의 판시 근거가 명확하지 않다. 평석대상 판결은 구제역 확산의 원인이 피고들의 이동제한명령 위반 때문이라고 인정하여 ‘사실적(자연적) 인과관계’는 인정하면서도, 상당인과관계 있는 손해는 인정하지 않는바, 이는 규범적 판단에 근거한 것으로 이해된다. 그러나 평석대상 판례가 근거로 제시한 ① 이동제한명령에 관한 ‘가축전염병 예방법’ 규정이 살처분 보상금 등 상당액의 손해를 주장하는 원고의 불법행위 손해배상청구의 근거가 될 수 없다는 점이나 ② 살처분 보상금 등의 지급이 ‘가축전염병 예방법’에서 정한 지방자치단체의 ‘의무’라는 점은 이러한 규범적 판단에 근거한 상당인과관계의 부정을 제대로 논증해주지 못한다. 마찬가지로 위 ①, ②의 근거는 또한, 지방자치단체인 원고가 다른 법령상 근거 없이 곧바로 이동제한명령을 위반한 피고들을 상대로 살처분 보상금 등 상당을 손해배상으로 구할 수 있다고 보기 어렵다는 평석대상 판결의 판시에 대한 충분한 근거가 되지 못한다. 오히려 이러한 지방자치단체의 이동제한명령위반자를 상대로 한 고액의 불법행위 손해배상금을 청구하는 민사소송의 제기는 이동제한명령을 위반한 피고들에 대한 징벌·제재를 가하거나, 위반자에 대한 거액의 손해배상 청구를 통해 민사소송 피소(被訴) 상황을 본보기로 삼아 향후 이동제한명령 위반자 발생을 억제시키기 위한 동기나 목적에서 비롯된 것으로 보인다. 그러나 이러한 지방자치단체가 민사소송을 통해 행정상 의무위반자에 대하여 거액의 손해배상금 지급의무를 부담시키는 것은 그 실질이 행정상 의무 위반에 대한 제재처분을 우회적으로 창설하는 셈이 되어 법치주의적 관점에서 문제가 있고, 위반행위에 상응하는 제재를 넘어서게 되어 비례원칙에 위반되거나, 지방자치단체의 임의적 선택에 따른 민사소송 제기로서 평등원칙 위반이 발생할 수 있다. 또한 행정이 제재수단의 실효성을 실질적으로 높이는 방향으로 나아가지 않고, 손쉽게 거액의 민사상 불법행위 손해배상 청구소송이라는 민사재판을 통해 우회적으로 의무이행을 확보하는 ‘간접적 강제수단’으로 오용될 수 있어 결코 바람직하지 않다. 평석대상 판결은 사법(私法)상 불법행위의 요건으로서 상당인과관계를 동원하거나, 부족하고 불분명한 판결이유 제시에 그칠 것이 아니라, 이와 같은 공법적 시각에서 문제를 살피고 판결이유에서 명시했어야 한다고 생각한다.

The Supreme Court's 2017Da247589 ruling concerns the case in which the local government filed a claim for damages against persons who sold the pigs in violation of the movement restriction order under the Act on the Prevention of Contagious Animal Disease, after it paid compensation to the farm owner who bought the above pigs and fulfilled the order to slaughter them infected with foot-and-mouth disease. The damages claimed by the plaintiff, the local government were equivalent to the amount of compensation paid. The Supreme Court recognized that the cause of the spread of foot-and-mouth disease was the defendants' violation of the movement restriction order and acknowledged causal relation, but did not recognize proximate causal relation between the damage and the violation, and dismissed the claim of the plaintiff. Although the conclusion of the above judgment is ultimately correct, it can be criticized that the reasons or grounds presented in the judgment are unclear and insufficient in terms of the logical structure for deriving the conclusion. In principle, administrative sanctions are imposed on violators who sell and move livestock to another area in violation of the movement restriction order based on the Act on the Prevention of Contagious Animal Disease. Therefore, it needs to be further reviewed from a public law perspective whether it can be justified for the local government to actually impose financial sanctions on those who sold livestock in violation of the original movement restriction order by claiming civil damages. In principle, it is a requirement of the rule of law that the sanction should be commensurate with the offense, but it is difficult to see the validity of a local government's claim for damages because it is likely to burden the offender with monetary damages that are more excessive than the offense. It is not appropriate for the state or local government to use the civil remedy of damages in tort against the people as a substitute without exercising its administrative power to realize the public interest. The above ruling denies the proximate causal relation only from the perspective of civil law. However, I believe that it would have been more desirable to approach the issue with a sense of the problem from a public law perspective.

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