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한국정치학회 한국정치학회보 한국정치학회보 제26집 제2호
발행연도
1993.4
수록면
269 - 290 (22page)

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남미의 소위 관료적 권위주의 체제는 정치적 배제라는 특성 때문에 국가가 시민사회의 특수이익들로부터 상당히 자율적이었다는 것이 일반적인 인식이다. 본 논문은 먼저 브라질의 결국에는 좌절하고 만 일련의 농업개혁정책들에 초점을 맞춰 군부 주도의 관료적 권위주의 체제에 있어서 조차도 정책과정을 정치과정으로부터 격리시키기란 사실상 불가능하며 무소불위의 외양에도 불구하고 국가의 시민사회로부터의 자율성은 상당한 제약을 받고 있었음을 보이고자 한다. 나아가 브라질의 특수한 사례로부터 국가가 가용 자원과 강제 능력을 많이 가지면 가질수록 오히려 자율성은 감소한다는 역설적인 명제를 도출한다.
농업부문의 전근대적인 생산관계가 이 부문의 낮은 생산성은 물론 농민의 정치적 동요의 원인이 되고 있다고 판단한 브라질의 군부는 농촌의 토지소유형태를 변화시키려고 시도했다. 처음 제정되었던 ‘토지법’(Estatuto da Terra)은 중남부의 농산업 엘리트들의 격렬한 반대로 사문화했지만 국가는 계속해서 생산성 면에서나 생산관계 면에서 가장 많은 문제를 안고 있던 동북부지역의 대농장을 겨냥한 구조적 개혁법들을 제정해 나갔다. 하지만 이러한 개혁정책들은 모두 실패로 돌아가고 말았다.
구조적 개혁안의 실패는 두 가지 이유에 기인했다. 첫째는 농업개혁을 주관할 국가기구가 지주이익에 의해 식민지화 내지는 봉토 화되었다는 사실이다. 특수이익으로부터 독립적이어야 할 기구가 거꾸로 그에 의해 포획됨에 따라 유사한 목적의 기구가 병렬적으로 설치되는 과정이 되풀이되었다. 그 결과로 야기된 관할권의 중복과 권위의 분산은 개혁정책의 효율적인 집행을 저해했다. 이같은 ‘관료적 봉건주의’ (bureaucratic feudalism)는 군정기 브라질의 국가가 특별히 자율적이지는 않았음을 보이는 증거의 하나이다.
둘째, 구조적 농업개혁의 궁극적인 포기는 정당화의 필요에 의한 것이었다. 국제석유파동으로 인한 경기 후퇴, 무장게릴라의 소멸, 중남부지역의 반대세력의 증가, 여당 ARENA의 1974년 의회선거에서의 패배, 그리고 이들 요소에 의해 촉발된 민주화 요구의 고조는 심각한 정당화의 문제를 야기했다. 실적을 통한 정당화가 어려워진 만큼 선거를 통한 정당화는 더욱 중요해졌다. 결국 군부는 중남부에서 자라나는 야당세를 견제하기 위해서 동북부의 토지 엘리트들의 투표동원능력에 의존하지 않을 수 없게 되었다. 그 결과 동북부에 대한 1974년 이후의 농업정책은 구조개혁 대신에 대규모 지주에게 유리한 종합농촌개발계획(IROP)로 전환되었다. 자율성의 외양에도 불구하고 군정기 브라질의 국가도 여전히 시민사회로부터 끌어내는 정당성의 필요로부터 자유로울 수는 없었다.
브라질의 사례는 관료적 권위주의체제 하의 국가가 탈정치를 통해 사회의 특수이익으로부터 자유로와졌다는 주장은 지나치게 단순하다는 것을 보여준다. 행정기구의 중앙집권화를 통하여 국가가 각종 시혜(patronage)자원에 대한 통제를 독점한 것도 사회의 상당한 반대를 무릅쓰면서 개혁법안을 통과시킬 수 있을 만큼 강제능력이 컸던 것도 사실이다. 그러나 사회의 특수이익의 반대와 요구를 배제할 수는 없었다.
오히려, 합리적 선택 분야의 이론들에 비추어 보면, 국가의 자원과 강제능력이 증대된 만큼 특수이익으로 하여금 국가기구를 침투하여 포획할 유인이 증대했다는 역설적인 해석이 가능할지도 모른다. 국가의 자원은 그것에 접근할 수 있는 소수만이 혜택을 누리고 그 비용은 사회화된다. 개혁에 적용되는 강제력은 기본적으로 그 혜택은 전사회적으로 확산시키는 반면 비용은 소수에게 집중시킬 가능성이 크다. 따라서 집합행동이 보다 용이한 소수는 국가가 많은 자원을 장악하면 할수록, 강하면 강할수록 국가기구내에 침투하여 자신에게 돌아올 혜택을 극대화하든지 아니면 비용을 극소화할 가능성이 증가한다. 결국 강한 국가가 반드시 자율적인 것이 아니다. 일시적으로 자율적일 수 있지만 오히려 시간이 경과함에 따라 자율성에 손상이 올 가능성이 엄존한다.

목차

【논문요약】
Ⅰ. 머리말 : 안보발전론, 농업개혁, 정치환경
Ⅱ. 브라질 동북부(Nordeste) : 사회와 정치
Ⅲ. 농업개혁의 등장과 몰락
Ⅳ. 구조적 개혁의 재등장 : PROTERRA
Ⅴ. 생존의 정치와 농업정책의 변모 : 구조적 농업개혁의 최후
Ⅵ. 맺는말 : 관료적 권위주의, 국가능력, 국가자율성

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