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논문 기본 정보
- 자료유형
- 연구보고서
- 저자정보
- 발행연도
- 2007.1
- 수록면
- 1 - 215 (215page)
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가. 가족농의 보호와 지지가 미국농정의 기본정신으로 이어져 왔다.
○ 국가건설 초기 신개척 농지의 분배를 둘러싸고 전개된 미국농업의 가치와 비전에 대한 논쟁에서 가족농 중심의 농업이 미국농업의 기본이념으로 설정되었다.
- 가족농 중심의 농업 이념에 따라 개척농지를 저가에 많은 사람에게 소규모씩 분배한 결과 다수의 소규모 가족농이 탄생하였고, 정부는 농무성과 주립농과 대학을 설치하여 가족농에 대한 기술과 경영을 지도하는 역할을 담당하였다.
○ 1930년대 이후 정부가 융자제도(loan rate)에 의해 주요 농산물의 농가수취가격을 지지하는 가격보장정책이 농정의 기본틀이 되었다.
- 대공황으로 공급과잉과 가격폭락 현상이 나타나 가족농이 위기에 처하자, 1933년 처음으로 농산물 재배면적을 통제하고 그 대신 융자제도에 의해 농산물 가격을 보장하기 시작하였다.
- 이것을 계기로 정부가 농가의 소득을 지지하는 미국농정의 기본틀이 형성된 후, 지원방식은 부족분지불제(deficiency payment), 유통융자제(marketing loan), 가격보전직불제(CCP) 등으로 진화하였으나 그 근간은 현재까지 유지되고 있다.
○ 정부의 농가소득지원이 점점 늘어나 2005년에는 농가보조금(직접지불금) 총액이 243억 달러에 이르러, 농업 총예산의 73%를 차지하고 농업소득(net farm income) 중 정부보조금이 차지하는 비중도 2006년 기준으로 33%를 넘어섰다.
- 이 같은 정부의 지원은 끊임없이 생산과잉 문제를 일으켰고 이 문제가 미국농정의 최대 과제였다.
나. 농가소득지지와 수급균형 목표를 조화시키려는 노력으로 점철되었다.
□ 가격보장수준을 둘러싼 고뇌와 갈등
○ 미국농정은 농산물 가격을 보장하여 농가소득을 보호하려는 목표와 수급균형을 이루어야 한다는 현실적 필요를 조화시키려는 노력으로 이어졌다.
- 그 노력의 첫 번째는 보장가격 수준을 조정하는 것이고 또 하나는 식부면적을 직간접적으로 통제하는 것이다.
○ 1933년에는 정부의 보장가격을 농가 구입가격이 상승한 만큼 보장가격을 인상시켜주는 방식(구매력 보장가격)을 채택하였으나 점차 수급을 반영할 수 있는 방식으로 진화하였다.
- 구매력을 기준으로 하는 정부의 가격지지로 경지면적 통제에도 불구하고 과잉생산이 지속되자 1973년 구매력과 관계없이 수급상황을 반영하여 보장가격을 조정토록 하였다.
- 의회의 정치적 영향으로 보장가격이 적절하게 조절되지 못하여 과잉생산이 지속되자 1985년부터 5년간의 과거 평균 시장가격을 기준으로 정하도록 하여 정치적 영향을 받지 않고 시가 변화에 따라 변동되도록 하였다.
- 그러나 2002농업법에서는 시장가격과 관계없이 다시 의회에서 정치적 타협으로 결정되는 방식으로 회귀하였다.
□ 농가소득지지정책, 가격지지에서 직접지불방식으로 진화
○ 1973년에 보장가격 수준은 수급상황을 반영하여 인하하되, 생산비를 보장하는 수준의 목표가격을 설정하고 농가수취가격이 이에 미달하면 그 차액을 농가에 직접 보전하여(부족분지불제도) 소득지지와 수급균형을 동시에 달성하려하였다.
- 최근 농가소득지지를 위한 직접지불액(연평균 82억 달러)이 총농업예산의 36%를 차지할 만큼 소득보전직불제도가 미국농정의 핵심 수단이 되고 있다.
- 그러나 목표가격이 정치적 요인으로 계속 상승하여 직접지불이 다시 과잉생산의 요인이 되었다.
□ 직접지불제도, 생산연계방식과 비연계방식 사이에서 갈등
○ 생산과잉을 방지하기 위해 1985년에는 목표가격을 생산비와 관계없이 대폭인하하고, 직접지불 대상면적을 기준연도 면적으로 고정하여 목표가격이 생산에 영향을 주지 않도록 하였다.
- 1996년에는 목표가격제도 자체를 폐지하고 사전에 결정된 금액을 농가에 지급토록 하는 고정직불제로 전환하여 직접지불과 시장가격과의 연계 관계를 차단하였다.
- 그러나 2002년 농업법에서 다시 목표가격이 부활되어 직접지불과 시장가격과의 연계관계가 되살아나는 퇴화가 일어났다.
다. 생산조정과 재고관리, 정부 주도에서 시장기능 중심으로 진화하였다.
□ 생산조정제도, 강제방식에서 자율적 방식으로 진화
○ 생산과잉을 방지하기 위해 처음에는 작목별로 경작면적과 시장유통을 강제적으로 할당하였으나 점차 농가의 자율적 선택권을 보장하는 방식으로 진화하였다.
- 1961년부터 면적할당 방식에서 자율적으로 휴경하는 농지에 대해 일정액을 보상하는 방식으로 바꾸어 농가의 자율선택폭을 넓혔다.
- 1970년대에는 작목별 면적조정 방식에서 총경작지의 일정 비율을 휴경시키는 제도로 전환하여 작목별 식부면적 결정에 자율성이 더욱 향상되었다.
- 1996년부터 목표가격이 폐지되는 대신 생산조정제도도 없어져 농가의 작물재배 결정이 자유화되었다.
□ 재고관리정책, 정부보관에서 시장유통으로 발전
○ 처음에는 가격지지를 위해 정부가 농산물을 매입하여 보관하였으나 시장유통을 늘리는 방식으로 전환되었다.
- 시장가격이 융자가격 이하가 되면 정부가 융자가격에 매입하여 가격을 지지하였으나 방대한 재고문제가 발생하였고, 이에 대처하기 위해 농가비축제도(FOR) 등을 도입하였다.
- 1985년부터 농가는 생산물을 시장에서 판매하고 정부는 시가와 융자가격과의 차액을 농가에 보전함으로써(융자부족분지불 및 유통융자) 정부재고가 증가되지 않도록 하였다.
라. 농가보조금 중심의 농정은 여러 가지 모순을 낳았다.
□ 정부보조금의 정당성에 대한 의문 대두
○ 농가보조금제도가 당초 가족농의 소득보호를 위해 도입되었으나 대부분 농가가 겸업화되고 비농가보다 높은 소득을 얻고 있어 정부지원의 정당성이 약해졌다.
○ 농가보조금이 대부분 소득수준이 높은 대규모 농가에 집중되고 농지가격을 상승시키는 역기능을 나타냈다.
- 보조금의 대농 집중을 막기 위해 농가 당 지급상한을 설정하였으나 실효성을 나타내지 못해 농가소득지지제도에 대한 근본적 회의가 대두되고 앞으로 지급상한을 더욱 강화할 수밖에 없을 것으로 보인다.
□ 정부지원대상품목과 비대상품목 사이 형평성 문제 초래
○ 정부의 보조금지원 대상작물이 특정 작물에 국한되어 농가의 작물선택에 영향을 주고, 보조금이 일부 농가와 지역에 편중될 수밖에 없어 대상품목이 확대되는 경향을 보여 왔다.
- 당초 가격지지 대상작물은 쌀, 소맥, 옥수수, 면화, 땅콩, 담배 등 6개 기본 작물과 낙농품에 국한되었으나 1973년 보리 등 사료작물이 추가되고, 1990년에는 대두 등 유지작물과 땅콩이 추가되었다.
- 2002년 농업법에서는 양모와 꿀 등 6개 농산물이 융자대상 품목에 추가되고, 대두와 유지, 땅콩이 직접지불 대상작물에 포함되었다.
○ 그러나 현재 정부지원 대상 농산물은 미국 농업생산의 1/3정도를 차지하는데 그치므로 나머지 농산물 생산농가와 지역으로부터 문제제기가 계속되어 정책부담이 되고 있다.
- 앞으로 지원대상 품목간의 형평성 문제가 제기될수록 품목간의 형평성을 높이기 위해 비보조금 대상품목에 대한 수출지원 등 여러 가지 보완방안이 도입될 것으로 예상된다.
□ 농가 보조금이 DDA협상의 결정적 걸림돌로 작용
○ 2002년의 농가지원제도 강화로 2005년 농가보조금 규모가 243억 달러에 이르렀다.
- DDA협상에서 미국의 보조금이 최대의 쟁점이 되고 있으나 미국농업이 정부 보조금을 기본으로 유지되어 왔으므로 보조금의 대폭적 삭감이나 개혁이 쉽지 않다.
- 미국이 보조금 감축의 조건으로 관세의 무리한 대폭 감축을 요구함으로써 DDA를 좌초시켜 국제무역질서 개혁에서의 미국의 지도력을 약화시켰다.
마. 미국정부는 최대의 농산물 구매 고객이고 그것이 가장 중요한 활동이다.
○ 미국정부는 국민 건강증진과 저소득층 보호를 표방하며 급식과 영양개선 활동에 연간 500억 달러 이상을 지출하고 있다.
- 2,590만명에게 푸드스탬프 사업으로 식품을 공급하고, 저소득층 유아와 어린이 820만명에게 영양공급 프로그램을 제공할 뿐만 아니라 3,090만명 어린이에게 중식, 1000만명 넘는 어린이에게 조식을 제공하고 있다.
○ 이 같은 급식 및 영양개선에 사용되는 예산이 농무성 총지출예산의 58%에 이르러 이 활동이 농무성의 가장 중요한 역할이 되고 있다.
- 농가의 연간 현금 매출액이 2,300억 달러 규모임과 비교하면 정부의 급식 및 영양개선 프로그램이 농산물 수요의 매우 큰 부분을 담당하고 있음을 알 수 있다.
바. 미국농정의 또 하나의 핵심축은 수출지원이다.
○ 2005년에 미국은 54억 달러 규모의 자금을 농산물 수출지원 활동에 사용하였으며 수출보조금과 시장개척 및 판매촉진 활동에 주력하고 있다.
○ 초기의 수출촉진 지원정책은 1980년대 농업법에서 도입된 수출신용보증프로그램(GSM 102, 103)으로 수출지원금의 약 60%를 차지하고 있는 최대 규모의 수출진흥 프로그램이다.
○ 1985년 농업법에서는 낙농수출지원제도(Dairy Export Incentive Program: DEIP)와 수출진흥제도(Export En㏊ncement Program: EEP)와 같은 직접수출 보조 프로그램이 도입되었다.
- EEP에 의해 쌀, 소맥 등의 수출업자에게 상품증명서 또는 현금의 형태로 보너스가 지불되어 해외시장에서의 경쟁력을 제고시키고 있으며 2007년 2,800만 달러가 지원될 계획이다.
- 또한 DIEP에 의해 낙농품 수출업자에게 2006년에는 200만 달러가 지급되었으나 2007년에는 3,500만 달러가 지원될 예정이다.
- 미국은 직접수출보조 측면에서 EU, 스위스에 이어 세계에서 세 번째로 많은 수출보조금을 지급하고 있다.
○ UR 이후 미국의 수출촉진 프로그램은 시장개척과 시장접근을 지원하는 방향으로 발전하여 1996년 농업법에서 시장개발프로그램의 일환으로 시장접근계획(Market Access Program: MAP)이 도입되고, 1995년에는 해외시장개발계획(Foreign Market Development Program)이 도입되었다.
- MAP 하에서 미국산 농산물의 해외시장 신규개척ㆍ유지ㆍ확대 활동을 위한 각종 광고제작 및 분배, 판촉 등이 상품신용공사(CCC)를 통해 지원된다.
- MAP 지원 대상 품목은 쌀, 사과, 포도, 밀, 사료곡물, 소고기 등 35개 품목으로 주로 부가가치가 높은 농산물이다.
- 아울러 신시장프로그램(Emerging Market Program), 고가치견본프로그램(Quality Samples Program) 등을 통하여 새로운 해외시장의 개척에 다양한 지원활동을 수행하고 있다.
사. 쌀이 정부의 보호와 지원이 가장 많은 작물이다.
○ 쌀에 대한 유통융자혜택이 2004년 ㏊당 420달러로 가장 높았고, 고정직불금도 ㏊당 240달러로 가장 많다.
- 쌀농가의 정부보조금은 호당 평균 6만 417 달러로 농가소득의 50%를 넘어 다른 작물농가에 비해 가장 많은 보조금을 받고 있다.
- 쌀은 수출진흥제도(EEP) 및 해외시장접근제도(MAP) 등을 통해 가장 강력한 수출지원을 받는 품목의 하나이다.
○ 미국의 쌀농가는 어느 작물농가보다 높은 정부의 가격지지와 소득보전에 의해 유지되고 있을 뿐만 아니라 강력한 수출지원을 받고 있으므로 국제교역에서 공정한 경쟁이 이루어지기 어렵다.
아. 채소, 과일, 축산에 대한 정부지원이 늘어나는 추세에 있다.
○ 채소, 과일, 축산(낙농 제외)은 정부보조금 대상농산물에서 제외되어 왔고 그 만큼 수출지원 등 정부지원에 대한 요구가 강하다.
* 낙농에 대해서만은 1949년 농업법 이래 유제품 수매를 통해 우유가격을 간접적으로 지지하여 왔고, 2002년 농업법에서는 가격보전직불 대상에 포함시킨 결과 최근 10년간 연평균 6억 4천만 달러가 지원되었다.
- 이들 상품에 대한 지원은 마케팅 오더(marketing order)에 의한 수급조절 지원, 각종 재해시의 긴급지원이 정부지원의 주종을 이루어 왔다.
- 그러나 쇠고기와 같은 수출농산물은 수출지원에 더 많은 지원을 요구하고 있고 이것이 미국의 수입 압력으로 나타나고 있다.
○ 1935년 농업법에 의해 전체 관세수입의 30%를 농업지원자금으로 영구적으로 적립하도록 한 「관세기금」을 이용하여 과일, 채소, 축산물을 구매하여 학교급식 등에 지원하고 있다.
- 2002년 농업법에서는 연간 2억 달러를 이러한 구매활동에 쓰도록 규정하였다.
○ 2004년 「특수작물경쟁력향상법」을 제정하여 5,400만 달러를 이들 작물의 경쟁력향상 지원에 사용하도록 하였다.
- 또한 이 법은 연간 200만 달러를 해외시장에서의 비관세장벽 해소에 사용토록 하였다.
○ 이들 작목이 미국 농업생산의 1/2을 차지할 만큼 중요하므로 앞으로 이러한 작물에 대한 지원은 늘어날 수밖에 없고 그 만큼 우리나라 농업에 위협요인이 될 것이다.
자. 환경보전이 농정의 중요 목표로 부상하고 있다.
○ 미국농정에서 환경보전은 1920년대부터 중요한 요소였고, 그 중요성과 비중이 1980년대부터 급격히 높아졌다.
- 1920년대 말부터 토양침식의문제가 제기되어「토양보존청」이 설치되고, 1936년에는 곡물대신 목초 등 토양침식 방지작물의 재배를 장려하는 제도(ACP)가 도입되었다.
- 1985년에는 환경적으로 민감한 농지를 10～15년간 휴경하는 경우 보조금을 지급하고 가격지지와 환경보전적 활동을 연계시키는 제도(CRP)를 도입하여 이후 환경보전정책의 핵심이 되었다.
- 1990년에는 습지보전제도(WRP)가 도입되고 수질개선계획(WQIP)이 실시되게 되었다.
○ 1990년대 이후 환경보전정책은 더욱 다양화되고 예산도 큰 폭으로 증가하였다.
- 1996년 농업법에서는 기존의 환경보전제도를 환경개선지원제도(EQIP)로 통합하여 농가의 환경보전 활동을 종합적으로 지원하였다.
- 또한 농지의 전용을 막기 위해 공공단체의 농지구입을 지원하는 농장 및 목장토지보호제도(FRLPP)와 야생동물서식장려제도(WHIP) 등이 도입되었다.
- 2002년 농업법에서 수계별로 별도의 환경보전 활동을 지원하는 환경보전보장계획(CSP), 초지보전계획(GRP) 등이 새롭게 도입되었다.
○ 환경보전을 위한 예산이 2001년에는 31억 달러였으나 2005년에는 47억 달러로 늘어났고 산림보전계획까지 통합하면 환경보전 예산은 100억 달러가 넘는다.
차. 미국농정의 결정에는 의회와 농민 단체의 영향력이 매우 크다.
○ 미국의 농업정책 형성 및 집행과 관련하여 USDA, 의회, 다른 정부부처, 지방정부, 농업계, 소비자단체, 언론계 등 각계각층의 다양한 의견을 수렴하고 상호간 이견을 조정하는 체계를 갖추고 있다.
- 미 의회는 행정부의 농업정책 수립과 집행 및 농산물 협상에 대한 감시와 견제기능을 수행하고, 농업법 제정과정에서 자체적인 법안 절충안 마련을 통해 행정부의 농업정책 결정에 강한 영향력을 행사하면서 지속적으로 관여하고 있다.
○ 이러한 측면에서 미국과의 교역협상에서 우리의 협상력을 높이기 위해서는 미 행정부의 협상대표단만을 상대로 우리의 입장을 설득하기 보다는 미국 내 다양한 이해그룹에 우리의 입장을 다각적으로 반영할 수 있는 협상전략을 구사할 필요가 있다.
- 미국의 정책결정에 큰 영향력을 행사하는 미 의회의 의원들에게 우리의 입장을 지속적으로 홍보하고 공감대를 형성해 나갈 필요가 있다.
- 특히 한국과의 FTA 체결로 통상이익이 영향을 받게 될 지역출신 의원이나 해당 지방정부에 집중적인 홍보 및 로비활동을 전개해 나갈 필요가 있다.
- 또한 이해관계가 상충되는 농민 단체, 예를 들면 사료곡물 생산자나 축산업자와의 교류와 설득이 매우 중요할 수 있다.
○ 국가건설 초기 신개척 농지의 분배를 둘러싸고 전개된 미국농업의 가치와 비전에 대한 논쟁에서 가족농 중심의 농업이 미국농업의 기본이념으로 설정되었다.
- 가족농 중심의 농업 이념에 따라 개척농지를 저가에 많은 사람에게 소규모씩 분배한 결과 다수의 소규모 가족농이 탄생하였고, 정부는 농무성과 주립농과 대학을 설치하여 가족농에 대한 기술과 경영을 지도하는 역할을 담당하였다.
○ 1930년대 이후 정부가 융자제도(loan rate)에 의해 주요 농산물의 농가수취가격을 지지하는 가격보장정책이 농정의 기본틀이 되었다.
- 대공황으로 공급과잉과 가격폭락 현상이 나타나 가족농이 위기에 처하자, 1933년 처음으로 농산물 재배면적을 통제하고 그 대신 융자제도에 의해 농산물 가격을 보장하기 시작하였다.
- 이것을 계기로 정부가 농가의 소득을 지지하는 미국농정의 기본틀이 형성된 후, 지원방식은 부족분지불제(deficiency payment), 유통융자제(marketing loan), 가격보전직불제(CCP) 등으로 진화하였으나 그 근간은 현재까지 유지되고 있다.
○ 정부의 농가소득지원이 점점 늘어나 2005년에는 농가보조금(직접지불금) 총액이 243억 달러에 이르러, 농업 총예산의 73%를 차지하고 농업소득(net farm income) 중 정부보조금이 차지하는 비중도 2006년 기준으로 33%를 넘어섰다.
- 이 같은 정부의 지원은 끊임없이 생산과잉 문제를 일으켰고 이 문제가 미국농정의 최대 과제였다.
나. 농가소득지지와 수급균형 목표를 조화시키려는 노력으로 점철되었다.
□ 가격보장수준을 둘러싼 고뇌와 갈등
○ 미국농정은 농산물 가격을 보장하여 농가소득을 보호하려는 목표와 수급균형을 이루어야 한다는 현실적 필요를 조화시키려는 노력으로 이어졌다.
- 그 노력의 첫 번째는 보장가격 수준을 조정하는 것이고 또 하나는 식부면적을 직간접적으로 통제하는 것이다.
○ 1933년에는 정부의 보장가격을 농가 구입가격이 상승한 만큼 보장가격을 인상시켜주는 방식(구매력 보장가격)을 채택하였으나 점차 수급을 반영할 수 있는 방식으로 진화하였다.
- 구매력을 기준으로 하는 정부의 가격지지로 경지면적 통제에도 불구하고 과잉생산이 지속되자 1973년 구매력과 관계없이 수급상황을 반영하여 보장가격을 조정토록 하였다.
- 의회의 정치적 영향으로 보장가격이 적절하게 조절되지 못하여 과잉생산이 지속되자 1985년부터 5년간의 과거 평균 시장가격을 기준으로 정하도록 하여 정치적 영향을 받지 않고 시가 변화에 따라 변동되도록 하였다.
- 그러나 2002농업법에서는 시장가격과 관계없이 다시 의회에서 정치적 타협으로 결정되는 방식으로 회귀하였다.
□ 농가소득지지정책, 가격지지에서 직접지불방식으로 진화
○ 1973년에 보장가격 수준은 수급상황을 반영하여 인하하되, 생산비를 보장하는 수준의 목표가격을 설정하고 농가수취가격이 이에 미달하면 그 차액을 농가에 직접 보전하여(부족분지불제도) 소득지지와 수급균형을 동시에 달성하려하였다.
- 최근 농가소득지지를 위한 직접지불액(연평균 82억 달러)이 총농업예산의 36%를 차지할 만큼 소득보전직불제도가 미국농정의 핵심 수단이 되고 있다.
- 그러나 목표가격이 정치적 요인으로 계속 상승하여 직접지불이 다시 과잉생산의 요인이 되었다.
□ 직접지불제도, 생산연계방식과 비연계방식 사이에서 갈등
○ 생산과잉을 방지하기 위해 1985년에는 목표가격을 생산비와 관계없이 대폭인하하고, 직접지불 대상면적을 기준연도 면적으로 고정하여 목표가격이 생산에 영향을 주지 않도록 하였다.
- 1996년에는 목표가격제도 자체를 폐지하고 사전에 결정된 금액을 농가에 지급토록 하는 고정직불제로 전환하여 직접지불과 시장가격과의 연계 관계를 차단하였다.
- 그러나 2002년 농업법에서 다시 목표가격이 부활되어 직접지불과 시장가격과의 연계관계가 되살아나는 퇴화가 일어났다.
다. 생산조정과 재고관리, 정부 주도에서 시장기능 중심으로 진화하였다.
□ 생산조정제도, 강제방식에서 자율적 방식으로 진화
○ 생산과잉을 방지하기 위해 처음에는 작목별로 경작면적과 시장유통을 강제적으로 할당하였으나 점차 농가의 자율적 선택권을 보장하는 방식으로 진화하였다.
- 1961년부터 면적할당 방식에서 자율적으로 휴경하는 농지에 대해 일정액을 보상하는 방식으로 바꾸어 농가의 자율선택폭을 넓혔다.
- 1970년대에는 작목별 면적조정 방식에서 총경작지의 일정 비율을 휴경시키는 제도로 전환하여 작목별 식부면적 결정에 자율성이 더욱 향상되었다.
- 1996년부터 목표가격이 폐지되는 대신 생산조정제도도 없어져 농가의 작물재배 결정이 자유화되었다.
□ 재고관리정책, 정부보관에서 시장유통으로 발전
○ 처음에는 가격지지를 위해 정부가 농산물을 매입하여 보관하였으나 시장유통을 늘리는 방식으로 전환되었다.
- 시장가격이 융자가격 이하가 되면 정부가 융자가격에 매입하여 가격을 지지하였으나 방대한 재고문제가 발생하였고, 이에 대처하기 위해 농가비축제도(FOR) 등을 도입하였다.
- 1985년부터 농가는 생산물을 시장에서 판매하고 정부는 시가와 융자가격과의 차액을 농가에 보전함으로써(융자부족분지불 및 유통융자) 정부재고가 증가되지 않도록 하였다.
라. 농가보조금 중심의 농정은 여러 가지 모순을 낳았다.
□ 정부보조금의 정당성에 대한 의문 대두
○ 농가보조금제도가 당초 가족농의 소득보호를 위해 도입되었으나 대부분 농가가 겸업화되고 비농가보다 높은 소득을 얻고 있어 정부지원의 정당성이 약해졌다.
○ 농가보조금이 대부분 소득수준이 높은 대규모 농가에 집중되고 농지가격을 상승시키는 역기능을 나타냈다.
- 보조금의 대농 집중을 막기 위해 농가 당 지급상한을 설정하였으나 실효성을 나타내지 못해 농가소득지지제도에 대한 근본적 회의가 대두되고 앞으로 지급상한을 더욱 강화할 수밖에 없을 것으로 보인다.
□ 정부지원대상품목과 비대상품목 사이 형평성 문제 초래
○ 정부의 보조금지원 대상작물이 특정 작물에 국한되어 농가의 작물선택에 영향을 주고, 보조금이 일부 농가와 지역에 편중될 수밖에 없어 대상품목이 확대되는 경향을 보여 왔다.
- 당초 가격지지 대상작물은 쌀, 소맥, 옥수수, 면화, 땅콩, 담배 등 6개 기본 작물과 낙농품에 국한되었으나 1973년 보리 등 사료작물이 추가되고, 1990년에는 대두 등 유지작물과 땅콩이 추가되었다.
- 2002년 농업법에서는 양모와 꿀 등 6개 농산물이 융자대상 품목에 추가되고, 대두와 유지, 땅콩이 직접지불 대상작물에 포함되었다.
○ 그러나 현재 정부지원 대상 농산물은 미국 농업생산의 1/3정도를 차지하는데 그치므로 나머지 농산물 생산농가와 지역으로부터 문제제기가 계속되어 정책부담이 되고 있다.
- 앞으로 지원대상 품목간의 형평성 문제가 제기될수록 품목간의 형평성을 높이기 위해 비보조금 대상품목에 대한 수출지원 등 여러 가지 보완방안이 도입될 것으로 예상된다.
□ 농가 보조금이 DDA협상의 결정적 걸림돌로 작용
○ 2002년의 농가지원제도 강화로 2005년 농가보조금 규모가 243억 달러에 이르렀다.
- DDA협상에서 미국의 보조금이 최대의 쟁점이 되고 있으나 미국농업이 정부 보조금을 기본으로 유지되어 왔으므로 보조금의 대폭적 삭감이나 개혁이 쉽지 않다.
- 미국이 보조금 감축의 조건으로 관세의 무리한 대폭 감축을 요구함으로써 DDA를 좌초시켜 국제무역질서 개혁에서의 미국의 지도력을 약화시켰다.
마. 미국정부는 최대의 농산물 구매 고객이고 그것이 가장 중요한 활동이다.
○ 미국정부는 국민 건강증진과 저소득층 보호를 표방하며 급식과 영양개선 활동에 연간 500억 달러 이상을 지출하고 있다.
- 2,590만명에게 푸드스탬프 사업으로 식품을 공급하고, 저소득층 유아와 어린이 820만명에게 영양공급 프로그램을 제공할 뿐만 아니라 3,090만명 어린이에게 중식, 1000만명 넘는 어린이에게 조식을 제공하고 있다.
○ 이 같은 급식 및 영양개선에 사용되는 예산이 농무성 총지출예산의 58%에 이르러 이 활동이 농무성의 가장 중요한 역할이 되고 있다.
- 농가의 연간 현금 매출액이 2,300억 달러 규모임과 비교하면 정부의 급식 및 영양개선 프로그램이 농산물 수요의 매우 큰 부분을 담당하고 있음을 알 수 있다.
바. 미국농정의 또 하나의 핵심축은 수출지원이다.
○ 2005년에 미국은 54억 달러 규모의 자금을 농산물 수출지원 활동에 사용하였으며 수출보조금과 시장개척 및 판매촉진 활동에 주력하고 있다.
○ 초기의 수출촉진 지원정책은 1980년대 농업법에서 도입된 수출신용보증프로그램(GSM 102, 103)으로 수출지원금의 약 60%를 차지하고 있는 최대 규모의 수출진흥 프로그램이다.
○ 1985년 농업법에서는 낙농수출지원제도(Dairy Export Incentive Program: DEIP)와 수출진흥제도(Export En㏊ncement Program: EEP)와 같은 직접수출 보조 프로그램이 도입되었다.
- EEP에 의해 쌀, 소맥 등의 수출업자에게 상품증명서 또는 현금의 형태로 보너스가 지불되어 해외시장에서의 경쟁력을 제고시키고 있으며 2007년 2,800만 달러가 지원될 계획이다.
- 또한 DIEP에 의해 낙농품 수출업자에게 2006년에는 200만 달러가 지급되었으나 2007년에는 3,500만 달러가 지원될 예정이다.
- 미국은 직접수출보조 측면에서 EU, 스위스에 이어 세계에서 세 번째로 많은 수출보조금을 지급하고 있다.
○ UR 이후 미국의 수출촉진 프로그램은 시장개척과 시장접근을 지원하는 방향으로 발전하여 1996년 농업법에서 시장개발프로그램의 일환으로 시장접근계획(Market Access Program: MAP)이 도입되고, 1995년에는 해외시장개발계획(Foreign Market Development Program)이 도입되었다.
- MAP 하에서 미국산 농산물의 해외시장 신규개척ㆍ유지ㆍ확대 활동을 위한 각종 광고제작 및 분배, 판촉 등이 상품신용공사(CCC)를 통해 지원된다.
- MAP 지원 대상 품목은 쌀, 사과, 포도, 밀, 사료곡물, 소고기 등 35개 품목으로 주로 부가가치가 높은 농산물이다.
- 아울러 신시장프로그램(Emerging Market Program), 고가치견본프로그램(Quality Samples Program) 등을 통하여 새로운 해외시장의 개척에 다양한 지원활동을 수행하고 있다.
사. 쌀이 정부의 보호와 지원이 가장 많은 작물이다.
○ 쌀에 대한 유통융자혜택이 2004년 ㏊당 420달러로 가장 높았고, 고정직불금도 ㏊당 240달러로 가장 많다.
- 쌀농가의 정부보조금은 호당 평균 6만 417 달러로 농가소득의 50%를 넘어 다른 작물농가에 비해 가장 많은 보조금을 받고 있다.
- 쌀은 수출진흥제도(EEP) 및 해외시장접근제도(MAP) 등을 통해 가장 강력한 수출지원을 받는 품목의 하나이다.
○ 미국의 쌀농가는 어느 작물농가보다 높은 정부의 가격지지와 소득보전에 의해 유지되고 있을 뿐만 아니라 강력한 수출지원을 받고 있으므로 국제교역에서 공정한 경쟁이 이루어지기 어렵다.
아. 채소, 과일, 축산에 대한 정부지원이 늘어나는 추세에 있다.
○ 채소, 과일, 축산(낙농 제외)은 정부보조금 대상농산물에서 제외되어 왔고 그 만큼 수출지원 등 정부지원에 대한 요구가 강하다.
* 낙농에 대해서만은 1949년 농업법 이래 유제품 수매를 통해 우유가격을 간접적으로 지지하여 왔고, 2002년 농업법에서는 가격보전직불 대상에 포함시킨 결과 최근 10년간 연평균 6억 4천만 달러가 지원되었다.
- 이들 상품에 대한 지원은 마케팅 오더(marketing order)에 의한 수급조절 지원, 각종 재해시의 긴급지원이 정부지원의 주종을 이루어 왔다.
- 그러나 쇠고기와 같은 수출농산물은 수출지원에 더 많은 지원을 요구하고 있고 이것이 미국의 수입 압력으로 나타나고 있다.
○ 1935년 농업법에 의해 전체 관세수입의 30%를 농업지원자금으로 영구적으로 적립하도록 한 「관세기금」을 이용하여 과일, 채소, 축산물을 구매하여 학교급식 등에 지원하고 있다.
- 2002년 농업법에서는 연간 2억 달러를 이러한 구매활동에 쓰도록 규정하였다.
○ 2004년 「특수작물경쟁력향상법」을 제정하여 5,400만 달러를 이들 작물의 경쟁력향상 지원에 사용하도록 하였다.
- 또한 이 법은 연간 200만 달러를 해외시장에서의 비관세장벽 해소에 사용토록 하였다.
○ 이들 작목이 미국 농업생산의 1/2을 차지할 만큼 중요하므로 앞으로 이러한 작물에 대한 지원은 늘어날 수밖에 없고 그 만큼 우리나라 농업에 위협요인이 될 것이다.
자. 환경보전이 농정의 중요 목표로 부상하고 있다.
○ 미국농정에서 환경보전은 1920년대부터 중요한 요소였고, 그 중요성과 비중이 1980년대부터 급격히 높아졌다.
- 1920년대 말부터 토양침식의문제가 제기되어「토양보존청」이 설치되고, 1936년에는 곡물대신 목초 등 토양침식 방지작물의 재배를 장려하는 제도(ACP)가 도입되었다.
- 1985년에는 환경적으로 민감한 농지를 10～15년간 휴경하는 경우 보조금을 지급하고 가격지지와 환경보전적 활동을 연계시키는 제도(CRP)를 도입하여 이후 환경보전정책의 핵심이 되었다.
- 1990년에는 습지보전제도(WRP)가 도입되고 수질개선계획(WQIP)이 실시되게 되었다.
○ 1990년대 이후 환경보전정책은 더욱 다양화되고 예산도 큰 폭으로 증가하였다.
- 1996년 농업법에서는 기존의 환경보전제도를 환경개선지원제도(EQIP)로 통합하여 농가의 환경보전 활동을 종합적으로 지원하였다.
- 또한 농지의 전용을 막기 위해 공공단체의 농지구입을 지원하는 농장 및 목장토지보호제도(FRLPP)와 야생동물서식장려제도(WHIP) 등이 도입되었다.
- 2002년 농업법에서 수계별로 별도의 환경보전 활동을 지원하는 환경보전보장계획(CSP), 초지보전계획(GRP) 등이 새롭게 도입되었다.
○ 환경보전을 위한 예산이 2001년에는 31억 달러였으나 2005년에는 47억 달러로 늘어났고 산림보전계획까지 통합하면 환경보전 예산은 100억 달러가 넘는다.
차. 미국농정의 결정에는 의회와 농민 단체의 영향력이 매우 크다.
○ 미국의 농업정책 형성 및 집행과 관련하여 USDA, 의회, 다른 정부부처, 지방정부, 농업계, 소비자단체, 언론계 등 각계각층의 다양한 의견을 수렴하고 상호간 이견을 조정하는 체계를 갖추고 있다.
- 미 의회는 행정부의 농업정책 수립과 집행 및 농산물 협상에 대한 감시와 견제기능을 수행하고, 농업법 제정과정에서 자체적인 법안 절충안 마련을 통해 행정부의 농업정책 결정에 강한 영향력을 행사하면서 지속적으로 관여하고 있다.
○ 이러한 측면에서 미국과의 교역협상에서 우리의 협상력을 높이기 위해서는 미 행정부의 협상대표단만을 상대로 우리의 입장을 설득하기 보다는 미국 내 다양한 이해그룹에 우리의 입장을 다각적으로 반영할 수 있는 협상전략을 구사할 필요가 있다.
- 미국의 정책결정에 큰 영향력을 행사하는 미 의회의 의원들에게 우리의 입장을 지속적으로 홍보하고 공감대를 형성해 나갈 필요가 있다.
- 특히 한국과의 FTA 체결로 통상이익이 영향을 받게 될 지역출신 의원이나 해당 지방정부에 집중적인 홍보 및 로비활동을 전개해 나갈 필요가 있다.
- 또한 이해관계가 상충되는 농민 단체, 예를 들면 사료곡물 생산자나 축산업자와의 교류와 설득이 매우 중요할 수 있다.
목차
Ⅰ. 미국농업과 농업법의 변천
Ⅱ. 미국 농업정책과 농업예산
Ⅲ. 미국의 농정 추진체계와 의사결정 구조
참고문헌
요약
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