지방분권시대에서의 경관법과 도시경관조례

김세규

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김세규 (동아대학교)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제10권 제4호

발행연도: 2009.11

수록면: 277 - 304 (28page)

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도시에서는 건축물 등 인공적 구조물이 어떻게 공간을 구성하고 있는가에 따라 직접적으로 도시주민의 생활의 질을 규정할 뿐만 아니라 역사적 건축물, 문화적 시설, 거리와 그 밖의 경관의 배치에 따라 도시의 문화적이고 사회적 환경을 형성한다는 것이다. 더불어 도시정책 패러다임의 전환과 함께, 최근 무분별한 개발로 인해 훼손되고 있는 도시경관에 대한 관심이 대두하고 공공성을 갖는 도시경관에 대한 사회적 가치가 날로 커지게 되었다. 그 결과, 2002년 제정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 경관부문이 중요한 분야를 차지하게 되었으며, 2007년 5월에는 도시경관에 관련한 기본법의 성격을 지닌 「경관법」이 제정되었다.
도시경관은 인공성의 여부에 따라 자연경관과 인공경관으로 구분하며, 주거지경관ㆍ상업지경관ㆍ가로경관 등과 같이 시가지를 구성하는 모든 경관을 의미하는 것으로 도시의 역사ㆍ문화ㆍ자연을 보전하고, 공간ㆍ문화환경의 총체적 질을 높이면서 도시기능의 회복도 도모하고, 도시 곳곳에서 일상적 체험이 가능한 매력적인 장소와 공간을 제공함으로써 시민의 삶의 질을 윤택하게 하는 총체적인 도시가꾸기 작업을 뜻한다. 다시 말하면 “도시경관조례”는 도시전체 또는 일정지역에 대하여 지역성을 반영한 아름답고 쾌적한 도시이미지(city image)를 특정한 경관이미지로 유도하기 위한 복잡 다양한 사항을 정리ㆍ통합하는 것으로서 도시경관형성을 유도하는 제도인 것이다. 이는 결코 규제가 아니며, 시민의 삶의 질 향상과 시민의 다양한 의식 및 생활양식, 국제화에 어울리는 지역의 경관형성을 통한 쾌적한 도시경관형성에 동시다발적으로 요구되는 다종다양한 경관요소들을 수용하여 공간에 작용하여 만들어 가는 것이다.
관련하여 경관이익이란 객관화, 광역화된 가치 있는 자연상태를 형성하고 있는 경치나 풍경을 향유할 수 있는 이익이라는 것이다. 이는 주민일반의 공공적 이익이고, 그 침해에 대한 구제는 본래 도시계획이나 행정소송을 통한 공법적 구제가 적합하다.
또한 미국에서의 재판상 경관미적 개념의 수용을 국내의 법정에서도 받아들여져서, 경관미라는 단독적인 이유만으로도 부자연스런 개발과 시설물설치행위를 통제할 수 있도록 하여야 할 것이다.
그리고 현행 지방자치법 제15조에 근거한 조례의 제정과 개폐 청구제도는 주민이 해당 지방자치단체의 장에게 조례의 제정과 개폐를 청구할 수 있을 뿐, 주민이 직접 조례를 제정하거나 개폐할 수 있는 제도는 아니다. 독일의 여러 란트에서는 조례규정사항(예산조례등은 제외)까지도 주민(시민)이 결정할 수 있는 주민결정(시민결정)제도가 인정되고 있는데, 한국의 지방자치법 제15조상의 조례의 제정과 개폐 청구는 독일의 주민결정(시민결정)제도와 비견될 만큼 강력한 주민참여제도는 아니다는 것이다. 따라서 제한된 범위 안에서 주민의 결정으로 도시경관형성등의 조례를 제정하거나 개폐할 수 있는 제도도입 필요성의 견해제시에 공감하며, 이러한 견해제시가 우리의 지방자치법상 원용될 수 있기를 기대한다.

In a city, it prescribes quality in citizens’ life directly how artificial structure such as buildings is formed and a cultural and social environment in a city is formed according to arrangement of historical buildings, cultural facilities, street and other landscapes. In addition, interest for city landscape damaged by indiscreet development as well as conversion of paradigm in city landscape was distinguished and social value of city landscape with publicness was increased day by day. As the result, landscape part occupied an important field in 「Act on Planning and Use of National Territory」 enacted in 2002 and 「Landscape Law」 with characteristics of basic law related to city landscape in May, 2007 was enacted.
City landscape is divided into natural landscape and artificial landscape according to artificiality and means all landscapes composed of a city area such as housing landscape, landscape of commercial area and street landscape. Therefore, it means overall works for city decorating to make quality in citizens’ life glossy by groping recovery of city function and offering attractive space making ordinary experience possible here and there in a city, preserving history, culture and nature in a city and raising overall quality of spatial and cultural environment. Namely, ‘City landscape ordinance’ is a system to induce formation of city landscape by arranging/integrating diverse complicated matters to lead beautiful and pleasant city image reflecting locality to a peculiar landscape image with regard to the total or a fixed area of a city. It is not pertinent to regulation and is to be applied to space by accepting diverse landscape elements required to formation of clean city landscape through improvement of quality in citizens’ life and citizens’ diverse kind of consciousness and lifestyles and landscape formation of area suitable to internationalization.
Landscape profit is a profit to enjoy scenery or landscape forming objectified and integrated valuable natural conditions. It is a public profit of all citizens and, for relief of the violation, relief of public law through city plan or administrative litigation is suitable.
In addition, the government shall control unnatural development and facility installation act with only independent reason which is landscape beauty by accepting concept of landscape beauty in USA judgment to domestic court.
And in the event of enactment of ordinance and system for claim of its revising/abrogating based on article 15 of the present local autonomy act, citizens can just claim enactment and revising/abrogating of ordinance to the head of local government. Therefore, it is not a system that citizens can enact or revise/abrogate ordinance directly. In diverse German lands, system of citizens’ decision that citizens can decide even regulations of ordinance (budget ordinance excluded) is recognized. Namely, claim of enactment and revising/abrogating of ordinance in article 15 of local autonomy act in South Korea is not a citizen participatory system as powerful as being compared with German system of citizens’ decision. Therefore, within a limited scope, the author sympathizes with opinions to introduce a system to enact or revise/abrogate ordinance of city landscape formation by citizens’ decision, and anticipates that such opinions will make Korean local autonomy act reviewed.

#지방분권시대 #경관법 #도시경관조례 #경관이익 #미국에서의 재판상 경관미 #독일의 주민결정(시민결정)제도 #local decentralization times #landscape law #city landscape ordinance #landscape profit #landscape beauty in USA judgment #German system of citizens' decision

참고문헌 (68)

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1. [단행본] - 김철수 / 2004 / 헌법학개론 / 박영사

2. [단행본] - 김홍균 / 2007 / 환경법-문제․사례- / 홍문사

3. [단행본] - 박균성 / 2008 / 환경법 / 박영사

4. [단행본] - 박균성 / 2009 / 판례행정법 / 법률저널

5. [단행본] - 전창조 / 1977 / 환경권의 확립, 법과 환경 / 삼영사

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대법원 1999. 7. 27. 선고 98다47528 판결

[1] 환경권은 명문의 법률규정이나 관계 법령의 규정 취지 및 조리에 비추어 권리의 주체, 대상, 내용, 행사 방법 등이 구체적으로 정립될 수 있어야만 인정되는 것이므로, 사법상의 권리로서의 환경권을 인정하는 명문의 규정이 없는데도 환경권에 기하여 직접 방해배제청구권을 인정할 수는 없다
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대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두10663 판결

[1] 주택건설촉진법 제33조 제1항이 정하는 주택건설 사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다.
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대법원 2008. 9. 25. 선고 2006다49284 판결

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대법원 1991. 8. 27. 선고 90누6613 판결

가. 법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 아무런 범위도 정하지 아니한 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하였다고 하더라도, 행정관청의 명령과는 달라, 조례도 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 지방자치단체의 자주법인 만큼, 지방자치단체가 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정
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대법원 2000. 2. 8. 선고 97누13337 판결

[1] 단국대학교 부지가 한강변에서 볼 때 서울시의 도시경관을 대표할 수 있는 남산과 조망상 일체를 이루므로 위 부지에 대하여 서울시민이 쾌적한 환경에서 살 수 있도록 경관유지를 위한 고도제한을 내용으로 하는 도시계획용도지구(고도지구)변경결정을 한 것에는 재량권의 일탈·남용의 위법이 없다고 한 사례.
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