Entwicklungstendenzen des Koreanischen Verwaltungsrechts

김해룡

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김해룡

저널정보: 한국외국어대학교 법학연구소 외법논집 외법논집 제32호

발행연도: 2008.1

수록면: 387 - 422 (36page)

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Zunächst ist es zu erwähnen, dass es ein Verwaltungsrechtssystem im heutigen Sinne im alten Korea, d.h. bis zum Ende 19.Jh. nicht gab. In der Ärea von koreanischen letzten König Gojong von Lee Dynasty hatten einige Autoren über die demokratisch-rechtliche Staatsidee in Korea eingeführt. Aber damalige koreanische Regierung war nicht in der Lage gewesen, diese westeuropäische Staats- bzw. Verwaltungssysteme einzuführen. Im Jahr 1894 staatesreformerwünschte jüngere Politiker hatten eine vergebliche politische Umwandlung organisiert, die ein moderne Verwaltungssystem in Korea einführen wollte. Im Jahr 1895 hatte der koreanische König eine Umgestaltung des Staatssystems erklärt(Gabo Gyungjang). Aber diese Staateserneürungsvorhaben wurde durch die sog. Einstaatlichung Japan Korea(Japanische Kolonialisierung Koreas) nicht zustandekommen. Nach der Befreiung von japanischen Kolonialherrschaft wurde Korea im Jahr 1948 neue demokratische Verfassungsstaat eingebaut. Aber wegen der damaligen sozialen-politischen Lage mußte die von den japanischen Kolonialherren erlassenen Gesetze und Verordnungen galten weiter. Anfang 60. Jahre hatte die koreanische Regierung auf die wirtschaftliche Entwicklung bestrebt und im grossen und ganzen nennenswerten Erfolg bekommt. Für diese Bestrebung sei es erforderlich, die gesetzgebliche Tätigkeiten unter der diktatorischen Leitung von Staatspresident auch für de Erfüllung des Staatszweckes beigetragen sollte. Mit der politischen Konstellation zur Demokratisierung des Staates wurden die Rechtsdogmatik und die Legislative Vorhaben verändert sich zum neuen dogmatik in der erneuten Ära. Bei dieser Abhandlung wurde die Entwicklung des Verwaltungsrechts nach Aufbau Koreas im Jahr 1948 bis heutzutage stufenweise behandelt.

본고는 해방이후 한국 행정법제의 발전 내지 개선의 추이를 고찰한 것으로서 그 발전의 내용별로 3단계의 시기로 구분하여 서술하였다. 그와 동시에 행정법제 내지 법학의 발전의 시각에서 의미있는 것으로 인식되는 중요한 행정분야별 법제 발전의 동향을 분석하였다. 3단계의 시기별 구분은 건국 초기부터 6.25 동란을 거쳐 국가행정의 안정을 위해 노력하였던 1950년대 말까지를 제 1기로 구분 하였고, 본격적인 경제발전을 목표로 강력한 중앙집권체제를 구축하였던 1960년대 초부터 현행의 헌법이 탄생되었던 1980년대 중후반까지를 제 2기로, 그리고 1980년대 말부터 현재까지를 제 3기로 구분하였다. 각 기별로서는 법제의 발전추이라는 관점에서 제 1기를 구 일본법제의 적용기, 제 2기를 경제발전을 위한 국가역량집중기. 제 3기를 민주국가를 위한 제도 정착기로 명명하였다. 제 1기는 정부조직법 및 지방자치법제의 도입, 새로운 경찰 및 질서행정법제의 개정, 전쟁피해 극복을 위한 지원법제, 노동법 및 사회적 복지법제의 제정 내지 정비를 통하여 새로운 공화국의 행정법제의 토대를 구축한 시기였다. 제 2기에서는 신속한 경제발전을 국가목표로 하여 이를 달성하는데 있어 요구되는 제반 제도를 정비하는데 주력하였다고 할 수 있다. 이 시기에 도입되거나 개정된 주요한 법제로서는 무엇보다도 국토 및 지역계획법제의 정비, 환경보전법의 제정을 위시한 환경보호를 위한 법제개선 및 환경행정기관의 설립, 산업발전과 기업지원법제, 그리고 사회적 갈등을 해소하기 위한 소송법제, 특히 행정소송제도의 정비를 들 수 있다. 제 3기의 민주국가체제 안정기에서는 새로운 국토계획법제, 조기 환경영향평가제도, 환경분쟁조정제도 등의 입법개선과 지방분권법제 ,행정과정에서의 민간참여법제, 행정정보공개법제, 사회복지 관련법제 및 지방자치법제 분야의 개선이 있었다. 향후에는 행정소송법 개선방안 및 뉴 거버넌스(New Governance) 시대에서의 행정법제개선 문제가 입법자 및 학계의 주된 관심사라고 할 것이다. 각 분야별 발전과정을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 국토계획법제의 경우, 최초로 1961년에 국가계획법이 만들어졌으며 동법에 따라 도시를 비롯한 각 지역별 개발이 진행이 되었다. 그러나 상대적으로 국토의 전반적 계획개발을 위한 법제는 1970년에야 비로소 만들어지게 되었다. 국토계획법제 이외에도 토지이용관리에 관련 법률도 존재하였던 바, 동법에 따르면 토지를 도시지역, 산림지역, 산업지역 등으로 나누어 지역의 용도목적에 따라 토지이용을 규제함으로써 토지이용의 효율성을 제고하고자 하였다. 환경관련법제의 발전 역시 많은 변화가 있었다. 오늘날 환경보호의 문제는 국가의 중요한 과제중의 하나이다. 장기적인 지속가능한 성장을 위해서 필수불가결한 요건이다. 한국 행정법에 있어서 이러한 환경보호에 대한 국가적 개입은 1960년대 초에 시작되었다. 1963년에 환경오염방지를 위한 법이 최초로 도입이 되었고, 그러나 동 시기의 환경오염의 방지는 소극적 개념의 오염방지를 위한 법이었지, 적극적 개념의 환경보호의 개념은 아니었다. 즉 적극적으로 쾌적한 환경을 구현하려는 목적대신 소극적으로 오염원에 대한 규제중심의 규범체계였다. 1972년에 정부조직에 환경전담부처가 설립되었으며, 새로운 환경법도 공포되었다. 동 법은 환경보호에 관하여 환경보호의 기본원칙과 행정조직에 대한 조직법적 근거를 갖추게 하였다는데 큰 의의가 있다. 한편 이러한 환경보호에 법들은 각 분야별로 세분화되어 대기, 수질, 토양 및 폐기물, 자원재생 등의 분야로 나누어 규율하고 있다. 행정소송법의 경우, 1948년 건국과 함께 그 역사가 시작되었다. 물론 이 시기에 있었던 행정소송절차는 일본을 모델로 하였다. 따라서 당시의 행정소송은 매우 제한적인 범위 내에서 허용되었다. 즉 일반 시민은 행정청을 상대로 소송을 제기할 수 없었기 때문이다. 그러나 이러한 행정소송법은 1984년 행정소송법의 개정과 함께 큰 변화를 맞게 된다. 새로운 소송법은 행정소송의 범위를 크게 확장시켰다. 항고소송, 당사자소송, 기관소송, 민중소송이 그것이다. 나아가 동 법 제4조는 소송을 취소소송, 무효 등 확인소송, 부작위위법확인소송 등으로 세분화하여 구분하고 있다. 한편 1999년의 행정소송법 개정으로 과거의 행정심판전치주의가 행정심판임의주의로 바뀌게 되었다. 한편, 행정행위의 법규위반에 대한 사항은 행정쟁송을 통하여 권리구제를 받을 수 있으나, 적용법규의 헌법합치성 여부는 헌법재판소의 관할 사항이다. 이를 헌법재판소의 규범통제 기능이라고 한다. 한편 각종 규범의 상위규범과의 합치성 여부의 심사는 대법원의 관할로 하고 있다. 한편 이미 언급한 바와 같이 우리의 행정법제가 민주적 성격을 갖추고 제도적으로 정착했던 시기는 1987년을 기점으로 한 제 3기이다. 당시 국민적인 민주화 열망에 따라 많은 정치제도 변경되었으며, 그만큼 우리의 행정법제 역시 동 시기에 커다란 변화를 맞이하게 되었다. 그중에서 가장 중요한 사항이 지방자치제도의 도입이다. 그리고 행정상 절차보장을 강화하기 위하여 행정절차법이 도입되었다. 이를 통해 새로운 정책의 도입 등을 비롯한 국민의 권리 및 의무와 관계가 있는 행정청의 행위시 국민의 의사를 반영할 수 있는 길이 열리게 되었다. 제3기에는 국토계획과 도시계획시스템의 분야에 있어서도 많은 변화를 겪게 되었다. 2002년 한국의 국토계획시스템에 변화가 있었다. 새로운 제도는 사전적 건설계획 하에서만 토지의 이용 및 개발이 가능하게 되었으며, 동 제도는 2003년 법제화 되었다. 이와 같은 토지계획법제의 변화에 따라 지방자치단체는 새로운 토지계획법에 따라 사전계획의 수립 전제하에서 전체적인 토지이용를 염두에 두고 도시개발을 실시할 수 있었으며, 도로, 철도, 공항 등의 인프라 구축시에도 동 법에 따라 사업을 시행하게 되었다. 한편 이러한 토지계획법제에 따르면 각 지방자치단체는 그의 권한 범위 내에서 주거지역, 농업지역, 환경보호지역 등으로 지역을 구분하여 이를 개발하도록 하였다. 환경법제의 강화는 최근의 한국의 법제에서 매우 주목할만 한 변화이다. 지금까지 개발과 관련된 환경보호는 사후적인 것으로서 건설계획의 확정 후에 이를 검토함에 따라 그 효과가 크지 않았다. 그러나 이를 방지하기 위해 도입된 환경영향제도는 개발사업시 환경에 미치는 영향을 사전에 검토함으로써 이러한 단점을 보완하고 있다. 이러한 취지는 환경정책기본법 제3조에도 반영되어 있다. 이러한 환경보호의 문제는 이미 전술한 바 있는 새로운 토지계획법제에도 동시에 반영되어 있다. 왜냐하면 환경보호의 문제는 국토개발에 관련된 사항에서 특히 중요한 의미를 갖는 것으로 개발계획은 환경보호의 측면과 조화를 이루어야 하기 때문이다. 지방자치법의 발전 역시 한국의 법제변화 중 매우 중요한 사항이다. 1990년이래로 지방자치행정에 시민의 참여요구가 증대하였다. 1994년의 지방자치법 개정으로 지방행정에 대한 시민의 참여가 법적으로 보장되었다. 이러한 권리는 2004년의 주민투표법의 제정으로 구체화 되었다. 동법에 따라 지방자치단체의 자치행정상의 주요결정 등에 관한 사항을 주민투표에 의한 방식으로 결정하도록 함에 따라 주민참여의 실질화가 이루어지게 되었다. 한편 주민소환제도는 논란이 많았던 제도였던 바, 뒤늦게 2006년 지방자치법의 개정으로 도입되게 되었다. 동 주민소환제도의 도입으로 지방행정에 대한 시민의 직접통제가 가능하게 되었으며, 의식적인 측면에서도 지방행정에 대한 시민의 책임감을 제고시키는 계기가 되었다. 지방자치와 관련하여 또 하나의 특별한 법제적 변화는 지방분권촉진에 관한 특별법의 제정이다. 동법은 지방분권을 촉진하기 위해 만들어진 5년 기한의 한시법이다. 동 법 제4조는 지방자치와 관련한 법제정시 지방분권의 이념을 쫒아 이를 제정한다는 조항을 둠으로서 지방자치단체와 관련된 재정 및 사무배분 등의 현안사항 관련된 법제정시 실질적인 분권화를 기할 수 있도록 하였다. 한국행정법에서 나타나고 있는 새로운 경향은 새로운 거버넌스 체제의 도입이다. 1990년대 이래 한국행정법에 있어서 민간의 참여가 중요한 화두로 떠올랐다. 이는 단순한 민간참여가 아닌 공행정영역과 민간의 협력적 행정을 의미한다. 예컨대 도시계획법제의 변화 또는 도시계획관련 정책의 수립시 정보의 공개 및 민간의 참여를 통해서 사전적인 협력의 과정을 거치게 한다. 이 과정에서 NGO의 역할은 매우 크다고 할 수 있다. 이러한 NGO의 역할을 촉진하기 위해 2000년에는 비영리민간단체지원법이 제정되기도 하였다. 동 법에 의해 비영리민간단체들은 재정적 및 조세적인 혜택을 받게 되었다. 민간의 참여와 관련하여 기업 및 경제계의 요구를 받아들여 기업도시모델이 도입되게 되었다. 동 도시모델을 기업을 중심으로 도시를 건설하고 동 지역 내에서는 기업의 사업을 촉진하기 위한 특별한 제반지원들이 이루어지게 되며, 기업 스스로가 해당 지역 내의 행정분야에서 중요한 역할을 하게 된다. 한편 민간참여와 관련하여 PPP라는 개념 역시 오늘날 매우 중요한 의미를 지니고 있다. PPP는 ‘Public-Private-Partnerschaft’의 약자로 공행정영역에서의 민간과의 협력적 작용을 의미한다. 특히 민간의 기술력과 자본력이 필요한 분야의 경우 이러한 필요성은 더욱 높아진다. 특히 한국의 경우 철도, 항만 등 국가 인프라의 구축 및 여타 분야에서 민간차원의 투자가 매우 중요한 의미를 지니고 있기 때문이다. 특히 이러한 인프라의 구축에 관한 사항은 1994년의 민간유치촉진법 이전에는 관련 각 개별법에 민간투자의 유치에 관한 사항들이 산재되어 있었다. 그러나 동법으로 인하여 이러한 민간의 자본력 및 기술력 투자에 관한 사항은 일관성 있게 진행되게 되었다. PPP의 행위형식은 매우 다양하다. 특히 제3의 영역으로서 민간과 공행정영역간의 공동의 법인설립을 통한 행정은 오늘날 경제행정상 매우 중요한 위치를 차지하고 있다. 제1의 행정영역인 국가, 제2의 행정영역인 지방자치단체라는 전통적인 개념에서 탈피하여 제3의 영역으로 민간과 공행정영역의 장점을 살리고 단점을 보완한 기업형태의 법인은 일본의 경우처럼 자본조달부터 경영까지 스스로의 영역 하에서 행정과제를 수행하고 있다. 그러나 한국의 경우 일본과 달리 이러한 제3영역에 속한 기업들은 민법 및 상법상의 기업뿐만아니라 공법적 법률에 기반을 둔 지방공기업까지도 포괄하는 보다 넓은 개념이다. 한편 PPP의 구체적인 실현형태는 민간과 공행정영역과의 구체적인 협력계약에 의하여 발현되게 된다. 이러한 협력계약의 법적성질에 대해서는 공법상의 계약인가 아니면 사법상의 계약인가가 문제되지만 기존의 제도의 틀에서는 적확하게 포착되지 않는 제3의 의미를 갖는다고 할 수 있다. 그러나 이러한 계약의 본질은 민간과 공행정 영역이 위계질서 하에 있는 것이 아닌 대등한 당사자로서의 지위를 갖고 있음에 따라 그 법적 구제절차 역시 민사소송에 절차에 따른다. 2003년부터 시작된 행정소송법의 개정노력은 한국 행정구제법에 있어서 매우 중요한 사건이었다. 2004년 제시된 법안 초안에서 새로운 소송형태, 의무이행소송의 도입여부와 추상적 규범통제를 둘러싸고 많은 치열한 논쟁이 벌어지기도 하였다. 특히 의무이행소송의 경우 결국 부작위법학인소송을 통해 의무의 존재를 확인하고 이를 통해 우회적으로 의무의 이행을 추구한다는 점에서 시민의 권리보호의 확대의 측면에서 동 제도의 도입에 대해서 논의가 벌어지게 되었다. 그러나 이러한 의무이행소송은 행정행위를 대상으로 하는 바, 동 행정행위에는 법규명령이 포함되게 되고, 이 경우 법규명령이 가지고 있는 고유한 특질인 행정청의 입법재량권을 침해한다는 측면에서 논란의 여지가 있었다. 이러한 논쟁과 협의 끝에 새로운 행정소송법의 탄생을 보게 되었으나 여전히 의무이행소송은 현행 행정소송법상 쟁송의 형태로 포섭되지 못하였다.

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참고문헌 (31)

참고문헌 신청

An, Byung-Man / 1999 / Regierungssystem Koreas

Bonk, H.-J / 2004 / Fortentwicklung des ?fentlich-rechtlichen Vertrags - unter besonderer Ber?ksichtigung der PPP, DVBl

Choi, Byung-Sun / 1992 / Die Rolle der B?okratie und Politik f? die Industrisierung des Staates, Die Koreanische Gesellschaft f? die ?fentliche Verwaltung

Choi, Seung-Won / 2006 / The Nature of Municipal Ordinances, Local Government Law / 2006

Choi, Song-Wa / 2003 / erlegung zur Novellierung KVwGO, Review der Verwaltungsrechtsprechung, Heft. 8

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