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현대의 사회복지국가에 있어 행정의 기능은 점차 확대될 수밖에 없는 동시에, 행정의 전문화는 행정입법의 증대로 나타나고 있다. 법치행정이라는 행정법의 기본적 원리에도 불구하고 현대 행정에서 행정입법의 필요성은 불가피하다. 그럼에도 불구하고 행정입법은 국회입법의 원칙에 대한 예외적인 것이며 원칙과 예외는 뒤바뀌어서는 안되는바, 법치행정의 관점에서 행정입법, 특히 행정규칙에 대한 규율과 통제의 필요성이 존재함은 분명하다.
행정법체계상 행정규칙은 행정입법의 일종으로, 전통적으로 행정입법은 법규성을 가지는 법규명령과 법규성을 가지지 않는 행정규칙으로 구분되어 왔다. 법치국가원리에 있어 법규성 여부는 단순히 법이론적 의미를 넘어서, 위법성의 근거로서 사법통제의 원인이 된다는 점에서 법이론적으로는 물론 실무적으로 중요한 의미를 가진다.
이러한 이론적 상황 하에서 행정규칙은 법규성이 없는 내부법으로서 그에 위반한 행정작용이더라도 위법성의 문제가 발생하지 않으며, 그 결과 위법통제를 본질로 하는 사법심사로부터 배제되는 결과를 가져온다. 이는 궁극적으로 국민의 입장에서는 행정규칙에 위배된 행정처분을 통하여 권익을 침해받은 경우에도 이에 대한 사법적 구제를 받을 수 없게 되는 것이다.
이러한 문제점에서 행정법학은 오래전부터 행정규칙의 법적 성질에 대한 논의가 행해져왔으며, 행정규칙에 위반한 행정을 통한 권익침해에 대해 사법적 구제를 가능하게 하기 위하여 행정규칙을 법치행정의 원리 내로 끌어들이려는 것이 기본적 방향이었다. 그 결과 행정규칙에 대해 평등원칙을 매개로 하는 소위 준법규성을 통하여 행정규칙을 법치행정의 틀 안으로 끌고 들어오는 이론적 성과를 거둔 것도 사실이다.
그럼에도 불구하고 행정규칙의 준법규성은 행정법학의 체계라는 점에서는 행정규칙의 규범적 본질과 부합하지 않는 동시에, 지나친 이론적 기교에 불과하다. 따라서 행정규칙의 개념 및 그 효력에 대한 재검토의 필요성이 존재한다. 이러한 문제의 출발점은 행정입법론에 있어 본질적 개념인 ‘법규’개념과 관련되는 것으로, 현대의 실질적 법치주의 하에서도 법규 개념의 지나친 확대를 통해 행정입법 일반에 대하여 법규성을 인정하는 방향은 바람직하지 않다.
결론적으로 법규성 여부를 기준으로 하는 법규명령과 행정규칙의 구별은 오늘날에도 여전히 필요한 것으로 보되, 그 구별의 기준은 입법형식의 관점보다는 법치행정원리에 따라 법률의 수권 여부를 기준으로 하는 것이 타당할 것이다. 그러한 기준에 따라 행정규칙으로 분류되는 행정입법에 대해서는 행정법의 일반원칙으로서 평등원칙의 적용결과에 불과한 준법규라는 성격을 부여하기보다는, 국민과 사법부를 구속하는 외부적 구속력은 원칙적으로 부인하는 것이 법치행정의 원리상 타당할 것이다. 그러한 경우에도 행정규칙을 위반한 행정에 대한 통제는 여전히 행정법의 일반원칙을 통하여 충분히 가능할 것이기 때문이다.
행정법체계상 행정규칙은 행정입법의 일종으로, 전통적으로 행정입법은 법규성을 가지는 법규명령과 법규성을 가지지 않는 행정규칙으로 구분되어 왔다. 법치국가원리에 있어 법규성 여부는 단순히 법이론적 의미를 넘어서, 위법성의 근거로서 사법통제의 원인이 된다는 점에서 법이론적으로는 물론 실무적으로 중요한 의미를 가진다.
이러한 이론적 상황 하에서 행정규칙은 법규성이 없는 내부법으로서 그에 위반한 행정작용이더라도 위법성의 문제가 발생하지 않으며, 그 결과 위법통제를 본질로 하는 사법심사로부터 배제되는 결과를 가져온다. 이는 궁극적으로 국민의 입장에서는 행정규칙에 위배된 행정처분을 통하여 권익을 침해받은 경우에도 이에 대한 사법적 구제를 받을 수 없게 되는 것이다.
이러한 문제점에서 행정법학은 오래전부터 행정규칙의 법적 성질에 대한 논의가 행해져왔으며, 행정규칙에 위반한 행정을 통한 권익침해에 대해 사법적 구제를 가능하게 하기 위하여 행정규칙을 법치행정의 원리 내로 끌어들이려는 것이 기본적 방향이었다. 그 결과 행정규칙에 대해 평등원칙을 매개로 하는 소위 준법규성을 통하여 행정규칙을 법치행정의 틀 안으로 끌고 들어오는 이론적 성과를 거둔 것도 사실이다.
그럼에도 불구하고 행정규칙의 준법규성은 행정법학의 체계라는 점에서는 행정규칙의 규범적 본질과 부합하지 않는 동시에, 지나친 이론적 기교에 불과하다. 따라서 행정규칙의 개념 및 그 효력에 대한 재검토의 필요성이 존재한다. 이러한 문제의 출발점은 행정입법론에 있어 본질적 개념인 ‘법규’개념과 관련되는 것으로, 현대의 실질적 법치주의 하에서도 법규 개념의 지나친 확대를 통해 행정입법 일반에 대하여 법규성을 인정하는 방향은 바람직하지 않다.
결론적으로 법규성 여부를 기준으로 하는 법규명령과 행정규칙의 구별은 오늘날에도 여전히 필요한 것으로 보되, 그 구별의 기준은 입법형식의 관점보다는 법치행정원리에 따라 법률의 수권 여부를 기준으로 하는 것이 타당할 것이다. 그러한 기준에 따라 행정규칙으로 분류되는 행정입법에 대해서는 행정법의 일반원칙으로서 평등원칙의 적용결과에 불과한 준법규라는 성격을 부여하기보다는, 국민과 사법부를 구속하는 외부적 구속력은 원칙적으로 부인하는 것이 법치행정의 원리상 타당할 것이다. 그러한 경우에도 행정규칙을 위반한 행정에 대한 통제는 여전히 행정법의 일반원칙을 통하여 충분히 가능할 것이기 때문이다.
목차
국문초록
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 행정규칙에 대한 전통적 논의와 문제점
Ⅲ. 행정규칙 논의의 규범적 출발점
Ⅳ. 행정규칙에 대한 새로운 접근
Ⅴ. 결론을 대신하여
참고문헌
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