지방분권 개헌 관련 일반자치제와 특별자치제의 관계 - 제주특별자치제의 법적 한계를 중심으로 -

김재광

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김재광

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제17권 제3호

발행연도: 2017.1

수록면: 33 - 84 (52page)

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우리나라의 역사적 경험은 오랜 중앙집권적 권력구조에 익숙한 결과 지방자치에 대한 이해에 있어 당위적 측면이 아닌 존재론적 측면에서의 지방자치에 대한인식은 오히려 부정적인 측면이 강하였다. 문제는 존재론적 관점에서는 아무도 어떠한 방향성을 제시할 수 없는 것이 현실이기 때문에 헌법규범화를 통한 당위적방향성의 지향이 매우 중요한 규범적 과제가 되고 있다는 점을 확인할 수 있었다. 본고에서는 우리 현행 헌법 및 법률을 통해 지방자치 및 지방분권과 관련한 일반자치제와 특별자치제의 역할과 한계를 규명하고 양자간 상호 관계성을 규명하여 헌법정책적 방향성을 제시하고자 하였다. 주지하다시피 일반자치제의 한계를극복하기 위해 도입된 제도가 특별자치제이다. 그런 측면에서 양자는 상호 독립적이면서도 상호보완적인 관계에 있다. 특별자치제를 통해 일반자치제의 한계를 구체적으로 파악할 수 있고 그 한계를 극복하기 위한 대안이 제시될 수 있기 때문이다. 특별자치제란 한 국가 내에서 특정한 지역에 대하여 다른 지역과 차별성이 있는자치를 인정하는 제도로서 한 국가의 헌법에서 지방자치에 관한 규정을 두어 지방자치를 헌법적으로 보장하는 경우에 있어서도 특정한 지역에 대하여는 다른 지역과 차별성이 인정되는 자치를 보장하는 제도를 두는 경우가 이에 해당한다. 마데이라 제도와 아조레스 군도를 특별자치지역으로 규정하고 있는 포르투갈헌법이대표적인 사례로 꼽힌다. 그것은 연방국가형태가 아닌 단일국가체제하에서 특정한 지역에 자치권의 특례를 헌법에 인정하고 있는 예이기 때문이고 우리의 제주특별법의 모델이기도 하다. 그런 측면에서 포르투갈헌법의 특별자치제를 구체적으로소개하였다. 오늘날 지방자치의 가치는 민주주의와 권력분립의 현대적 구현 및 주민의 기본권 보장의 강화에 있으며, 기본적으로 국가와 지방자치단체는 대립 예속의 관계가아니라 대등한 협력관계에 기초해야 하므로 헌법상 제도적 보장을 넘어서 헌법적차원에서 지방자치의 미래지향적 전향적 구현 및 신장을 위한 헌법정책을 구체화하여 천명할 필요가 있다. 1987년 탄생한 현행 헌법은 한편으로 우리나라의 정치적 안정에 기여해 온 것도 사실이나 다른 한편으로 국민의 기본권 신장, 다문화사회로의 발전, 선진국가로의진입을 대비하기 위한 정치제도의 개혁과 함께 지방분권국가의 구현을 위해, 그리고 향후 남북통일을 대비한 법적 제도의 구축이라는 측면에서 많은 조항의 개정이요구된다. 특히 현행 헌법은 지방자치의 구체적인 내용의 형성을 법률로 정하도록위임 또는 유보하고 있어 실질적 지방자치의 보장에 미흡하고 지방자치단체의 입법권을 과도하게 제한한다는 평가를 받고 있다. 이는 특별자치제가 시행되고 있는제주특별자치도의 경우에도 예외가 아니다. 이 문제는 실질적인 분권형 개헌을 통해서 해결할 수 밖에 없다고 본다. 학계의 제안들을 종합하여 분권형 헌법에 담아야 할 내용으로 ① 지방분권국가원칙 조항 ② 지방자치단체의 종류 조항 ③ 지방자치단체의 조직고권 조항 ④ 국가와 지방자치단체 간의 사무배분기준 조항 ⑤ 자치입법권/국가와 입법권 배분 조항 ⑥ 조례에 의한 권리, 의무제한 및 벌칙 부과 조항 ⑦ 법규명령에 우선하는 자치입법권 조항 ⑧ 과세자주권 보장 조항 ⑨ 국가와 지방자치단체 간 재정조정제도관련 조항 ⑩ 입법과정에의 지방자치단체 참여 내지 準 상원제 조항 ⑪ 지방자치권 침해에 대한 구제제도에 관한 규율 ⑫ 제주특별자치도 관련 조항 등을 제안하고자 한다. 결론적으로 헌법개정시 ‘제주특별자치도 조항’과 관련하여 먼저, 헌법개정안에‘제주특별자치도에 관한 규정’을 ‘일반자치제’와는 별도로 두는 것이 타당하다고본다. 다음으로, 헌법개정안에 제주특별자치도를 규정할 때 특별자치제조항(제7편- 총 10개 조문)을 폭넓게 규정하고 있는 포르투갈헌법을 심층적으로 검토할 필요가있다.

With the historical experience of Korea, they have been accustomed to system of central government, so the local governance has been recognized negatively rather than normally in terms of ontology. But, orientation of normal direction by normativization of the constitution is very important task rather than the ontological view which can’t provide any direction to lead local governance practically. Today, the value of local governance lies in the modern implementation of democracy and separation of powers, and improvement of the guarantee of basic rights of residents. Basically, the state and municipalities should be based on equal partnership rather than confrontation or subordination. It is necessary to clarify the constitutional policy for the future-oriented and proactive implementation and growth of local autonomies from the constitutional point of view beyond institutional guarantee. Nevertheless, the current Constitution of the Republic of Korea is evaluated that is insufficient to guarantee real local autonomies, and limits the legislative power of local autonomies excessively, because it delegates and reserves to make concrete contents of local autonomies by laws. This is no exception to the case of the Jeju Special Self-governing Province, which has a special municipality system. I think that this problem can only be solved through decentralization-oriented amendments of Constitution substantially. The proposed contents to be reflected in the decentralized constitution are as follows: ① principle of the decentralized state ② types of municipalities ③ organizational sovereignty of the municipalities ④ criteria for the distribution of work between the state and municipalities ⑤ distribution of legislative power between state and municipalities ⑥ imposition of rights, duties and sanctions by ordinance ⑧ guarantee of taxational sovereignty ⑨ financial adjustment system between the state and municipalities ⑩ participation of municipalities in the legislative process or the quasi-Senate ⑪ remedy system against infringement of local autonomy ⑫ regulations on Jeju Special Self-governing Province.

#지방분권 #분권형 헌법개정 #일반자치제 #특별자치제 #제주특별자치도 #decentralization #decentralization-oriented amendment of constitution #general municipalities #special municipalities #Jeju Special Self-Governing Province

참고문헌 (29)

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EAI분권화센터 / 2006 / 국가-지방정부 관계 재정립을 위한 헌법 개정안 연구

고헌환 / 2015 / 제주특별자치도 감사위원회의 독립성을 위한 모형정립과 법적고찰 / 법학논총 34 : 35 ~ 60

권영호 / 2015 / 정부 간 관계와 제주특별자치도 / 유럽헌법연구 (18) : 343 ~ 369

김광수 / 2009 / 국가와 지방자치단체 간의 관계-제주특별자치도는 얼마나 특별한 道일 수 있는가?- / 지방자치법연구 9 (3) : 3 ~ 24

김성호 / 2009 / 조례제정권 범위에 관한 인식변화 추이 연구 / 지방자치법연구 9 (3) : 77 ~ 100

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