합법성 감사와 합목적성 감사의 공법적 연구

김유환

doi:10.38176/PublicLaw.2019.06.47.4.1

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저자정보: 김유환 (이화여자대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第47輯第4號

발행연도: 2019.6

수록면: 1 - 33 (33page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2019.06.47.4.1

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오늘날 각국의 공공감사 기능은 진화와 발전을 거듭하고 있다. 전통적인 합법성 감사는 이제 기본적인 것이 되었고, 각국의 감사원은 감사과정에서 얻은 정보를 토대로 하여 정책의 형성과 집행 및 평가의 전반적인 과정에 지속적으로 중요한 영향을 주는 기관으로 거듭나고 있다.
이러한 발전과정에서 정책기관으로서의 감사원의 역할은 합법성여부에 대한 판단에만 머무를 수 없다. 감사원이 합목적성 판단의 영역인 효율성과 효과성 기타 정책평가지표에 따른 판단으로 까지 나아가지 않으면 공공감사의 선진화를 기약하기 힘들어진다.
그러나 현재 우리 감사원은 주로 합법성 감사의 영역에 머무르고 있는 것이 사실이다. 감사원도, 피감기관도 합목적성 감사가 실질적으로 어떠한 함의를 가지고 있는 것인지 어떻게 감사결과를 제시하고 처리하는 것인지에 대한 분명한 인식이 없다, 그래서 감사원 감사는 불확실성을 회피하기 위하여, 그리고 감사에 대한 문제제기를 의식하여 합법성을 중심으로 이루어지고 있다고 할 수 있다.
한편 현대의 입법은 합목적성을 법적 요건으로 규정하는 경우가 빈번할 뿐 아니라 그렇지 않은 경우에도 현대 공법이론은 공익판단을 중심으로 하는 합목적성 판단의 문제를 이미 법적 문제로 보고 있다. 요컨대 합목적성을 현저히 침해하는 피감사기관의 활동은 위법으로 판단될 수 있는 것이다. 오늘날 합법성 판단과 합목적성 판단의 구별은 경계의 문제일 뿐 본질의 문제가 아니라고 인식된다.
그러므로 감사원이 적법성 감사에만 치중하여 감사과정을 통하여 취득한 국정운영에 관한 정보를 제한적으로 활용하는 것은 결코 바람직하지 않다. 그러므로 OECD의 권고와 미국, 영국, 프랑스, 독일 등 여러 나라의 감사원의 발전 방향에 비추어 볼 때 우리 감사원의 합목적성 감사를 활성화하는 것이 바람직한 방향이라고 본다. 위의 여러 국가의 예에서 보듯이 합법성 감사와 합목적성 감사는 궤를 같이하는 것이고 양자를 엄격히 구별할 실익도 방안도 마땅하지 않다.
이러한 관점에서 지방자치단체의 자치권을 공공감사의 영역에서 구현하는 방안도 새로워져야 할 것이다. 합법성 감사권과 합목적성 감사권을 분리하여 감사기관의 합목적성 감사권을 제한할 것이 아니라 지방자치단체의 자치권을 보장할 수 있도록 자체 감사기능을 강화하여 자체감사기능이 정상적으로 작동하는 범위 안에서는 감사원과 같은 국가 감사기관의 활동을 제한하는 것이 적절하다고 본다.
한편, 합목적성 감사를 강화하여 감사원이 가진 평가기능을 정책환류과정에 투입하기 위해서는 감사원의 정책능력이 향상되어야 한다. 감사원의 정책평가에 대해 피감사기관이 수긍하고 그로부터 도움을 받을 수 있을 만큼, 감사원이 능력을 갖추지 못하면 합목적성 감사의 강화가 새로운 폐단을 낳을 수도 있다. 또한 감사기법을 더욱 선진화하고, 합목적성 감사가 자칫 피감사기관의 정책기능을 위축시키지 않고 오히려 신장시킬 수 있도록 정책에 대한 심도 있는 연구에 기반한 감사를 실시하고, 권고 등의 유연한 결과처리방식이 도입되어야 할 것이다.

The role of Supreme Audit Institutions in OECD countries is evolving, as they are increasingly going beyond their traditional oversight role to having an important influence on policy-making and evaluation by taking a more comprehensive view on the effectiveness and efficiency of policies and programs. However, the role of the Board of Audit and Inspection of the Republic of Korea (BAI), the Supreme Audit Institution of the Republic of Korea, has been mostly focused on audit and inspection for legitimacy.
The main reason for this limitation is BAI and public entities’ lack of understanding in the role of BAI in policy making and evaluation. The legislators of the Republic of Korea in recent years often include administrative purposiveness in their legislative bills in order to protect and enhance public interests. Moreover, modern public law theories have accepted the concept of administrative purposiveness as a legal notion, and courts often acknowledge violations against administrative purposiveness as not only impertinent but also illegal. In addition, there is no clear distinction between violation of law and violation of administrative purposiveness.
BAI needs to broaden its role to include audit and inspection for purposiveness in addition to audit and inspection for legitimacy, so that it can contribute to better-informed policy and program formulation, implementation and evaluation. To do so, BIA’s capacity and manpower need to be strengthened. Also, BIA’s case settlement methods need be made more flexible on audit and inspection for purposiveness cases as in other Supreme Audit Institutions in OECD countries.
Furthermore, in light of the dispute on protecting local governments’ autonomy from BIA’s audit and inspection for purposiveness, I support enhancing local governments’ audit and inspection capacity rather than restricting BAI’s authority for audit and inspection for purposiveness. Unless one believes that local governments have the full capacity to perform audit and inspection by themselves, we should not restrict BIA’s role.

#합법성 감사 #합목적성 감사 #공익 #지방자치 #정책감사 #공공감사 #감사원 #Audit and Inspection for Legitimacy #Audit and Inspection for Purposiveness #Public Interest #Local Autonomy #Policy Audit #Public Audit and Inspection #Board of Audit and Inspection

〈국문초록〉
Ⅰ. 문제의 제기
Ⅱ. 법토포스로서의 공익과 부당판단
Ⅲ. 감사원 사무로서의 합목적성 감사
Ⅳ. 지방자치단체의 자치사무에 대한 합목적성 감사
Ⅴ. 합목적성 감사의 근거, 기준 및 구현형태
Ⅵ. 결어
참고문헌
〈Abstract〉

참고문헌 (23)

참고문헌 신청

OECD / 2016 / OECD Public Governance Reviews / OECD Publishing

Mosher, Frederick C. / 1984 / A Tale of Two Agencies A Comparative Analysis of the General Accounting Office and the Office of Management Budget / Louisiana State University Press

Breyer, Stephen G. / 2017 / Administrative Law and Regulatory Policy / Wolters Kluwer

Stokey, E. / 1978 / A Primer for Policy Analysis / W.W. Norton & Company

Baram, Michael S. / 1980 / Cost-Benefit Analysis: An Inadequate Basis for Health, Safety and Environmental Regulatory Decisionmaking / Ecology Law Quarterly 8:473

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[1]기피신청은 원래 징계위원 개개인에 대한 것으로서 기피신청에 대한 의결 역시 기피신청에 대하여 개별적으로 이루어지는 것이므로, 징계위원에 대한 수 개의 기피신청이 있는 경우라도 신청을 당한 징계위원은 자신에 대한 의결에만 참여할 수 없을 뿐 다른 사람에 대한 의결에는 참여할 수 있으나, 기피사유가 공통의 원인에 기인하는 경우에는 자신에 대한 의결뿐만
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[다수의견] 구 건축법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항, 제3항, 구 국토이용관리법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항 제4호, 같은법시행령(1997. 9. 11. 대통령령 제15480호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항의 각 규정에 의하면,
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대법원 1993. 3. 9. 선고 92누5294 판결

가. 행정권한의위임및위탁에관한규정은 정부조직법 제5조 제1항 등의 법령에 기하여 제정된 것이므로 사회단체등록에관한법률이 본부등록청의 권한과 지부등록청의 권한을 구분하여 규정하고 있고 전국을 활동영역으로 하는 단체는 본부등록청에 등록하는 것이 보다 바람직하다는 사유만으로는 본부등록청의 권한을 지부등록청에게 위임한 행정권한의
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헌법재판소 2009. 11. 26. 선고 2008헌라3 전원재판부

시와 구의 관할구역 내에 있는 명소나 공공시설물, 도로의 명칭은 지방자치단체의 명칭과는 구분되는 것으로서, 그 명칭이 지방자치단체의 정체성과 불가분의 관계를 이루는 것이라고 보기는 어렵다. 나아가 행정동은 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 조례로 설정하는 행정 운영상의 구역 단위일 뿐이므로, 행정동의 명칭이 당해 지방자치단체의 동일성·정체
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대전고등법원 2007. 8. 22. 선고 2007노129 판결

[1] 국회의원은 국민의 의사를 국정에 반영시킬 책임을 지는 국민의사의 중개자이므로 널리 국민의 의사를 정책결정과정에 반영하는 것은 국회의원의 직무범위에 속하고, 그러한 범위 내에서 국회의원의 직무활동은 관계 정책당국이나 담당 공무원의 정책결단에 관한 의사결정이나 정책집행에 불가분 관련될 수밖에 없다. 따라서 국회의원이 정책결정과정에서 담당
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헌법재판소 2006. 2. 14. 선고 2006헌마6 결정

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가. 감사원법은 지방자치단체의 위임사무나 자치사무의 구별 없이 합법성 감사뿐만 아니라 합목적성 감사도 허용하고 있는 것으로 보이므로, 감사원의 지방자치단체에 대한 이 사건 감사는 법률상 권한 없이 이루어진 것은 아니다.
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[1] 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재·형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하고, 이렇게 구분
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