국회의 행정입법 수정요구권에 대한 위헌논증

이인호

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자료유형: 학술저널

저자정보: 이인호

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第44輯第1號

발행연도: 2015.10

수록면: 203 - 225 (23page)

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국회는 2015. 5. 29. 새벽 본회의에서 슬그머니 「국회법 일부개정법률안」을 통과시켰다. 개정 법률안은 ‘대통령 등의 행정입법이 법률에 합치되지 않는다고 판단할 경우 국회의 상임위원회는 수정·변경을 요구할 수 있고 행정기관은 그 요구를 처리하고 결과를 보고하여야 한다.’고 규정 하였다. 이는 행정입법에 대한 직접적인 수정권한을 국회 자신에게 부여하면서, 헌법이 명시하지 않은 새로운 통제절차를 마련한 것이다. 그러나 이러한 시도는 헌법의 권한배분질서를 흔드는 것이다. 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 헌법 제75조는 대통령에게 행정입법권을 독자적으로 주고 있다. 대통령은 법률의 위임을 받거나 또는 법률의 집행에 필요한 경우 대통령령을 발할 수 있도록 헌법이 허용하고 있다. 왜냐하면 법률의 집행에는 법률의사를 보다 상세히 규정하는 행정입법이 필수적으로 요구되기 때문이다. 대통령의 행정입법권은 단순히 국회의 입법권(헌법 제40조)에 그 헌법적 근거를 두는 권한이 아니고, 정부의 집행권(헌법 제66조 제4항)에 연유하는 독자적인 권한이다. 대법원, 헌법 재판소, 중앙선관위도 헌법상 각자의 고유권한을 이행하는데 필요한 규칙제정권을 가지고 있다. 물론 하위법인 행정입법과 규칙들은 상위법인 법률을 위반해서는 안 된다. 그렇지만 법률이 입법사항을 하위법에 위임해 놓고 마음에 들지 않으면 직접 수정하겠다고 나서는 것은 헌법이 다른 헌법기관에게 부여한 고유권한(행정권, 사법권, 선거관리권)에 간섭하는 것이 된다. 만일 행정 입법에 대한 수정권한을 인정하는 개정법률안이 헌법적으로 허용되는 것이라면, 국회가 법률에 반하는 대법원과 헌법재판소의 규칙까지도 직접 수정하는 것이 가능하다는 것이 되는데, 실로 용납되기 어려운 권력분립질서 훼손행위가 아닐 수 없다. 둘째, 법률에 위반되는 행정입법에 대한 통제권은 법원과 헌법재판소가 나누어 가지고 있다 (헌법 제107조 제2항). 법률의 위반 여부를 놓고 구체적인 분쟁이 발생했을 때 법원과 헌법재판 소는 양쪽의 주장과 증거자료에 기초해서 위반 여부를 면밀히 판단한다. 그런데 개정법률안은 국회가 통제권을 직접 행사할 수 있게 함으로써 사법부의 통제권한을 선결적으로 잠식하는 것이 된다. 나아가, 만일 사법부에 의한 통제절차가 진행되는 중에 국회가 수정권한을 행사한다면 재판의 결과에 영향을 미치게 되어 재판절차에 간섭하는 것이 된다. 또 위법 여부가 분명하지 않 은 경우가 대부분인데, 국회의 판단과 사법부의 판단이 일치하지 않을 때 상당한 혼란이 초래될 수 있다. 셋째, 그러면 국회는 행정입법에 대한 통제권을 언제 가지는가? 국회의 통제권은 기본적으로 事前的인 것이다. 국회는 자신의 입법권을 대통령에게 위임할 것인지, 어떤 사항을 어느 정도로 위임할 것인지를 개별 법률에서 결정할 수 있다. 또 국회는 대통령령에 위임한 입법권을 회수하 거나 대통령령의 내용을 수정하고자 할 경우 언제든지 그 授權法律을 개별적으로 개정하여 장래 를 향해서 위임을 철회하거나 수정하고자 하는 내용을 명시적으로 법률에 담을 수 있다. 그렇지 만 그 개정법률은 정부에 이송되어 대통령의 거부권행사의 대상이 되어야 한다(헌법 제53조). 그 런데 국회에게 행정입법 수정권을 직접 부여하는 개정법률안은 헌법 제53조의 절차를 우회하도 록 허용하는 것이어서 제53조에 정면으로 반한다. 미국의 연방대법원도 1983년에 소위 ‘의회거 부권(legislative veto) 허용법률’, 즉 의회의 위임에 따른 행정부의 결정에 대해 의회가 직접 변 경지시를 내릴 수 있도록 하는 법률에 대해 바로 이런 이유로 위헌결정을 내린 바 있다(INS v.Chadha 판결). ‘입법권은 본래 국회의 권한이니까 위임한 입법사항의 내용을 직접 수정할 수 있다’는 사고는 위에서 살핀 헌법상의 권한배분질서를 충분히 고려하지 못한 것이며, 나아가 특정의 개별 정치 현안을 헌법에 대한 검토 없이 무리하게 추진하고자 하는 급한 마음에서 나온 것으로 이해된다.

The National Assembly of South Korea passed a revision on the National Assembly Act on May 29, 2015. The bill would allow lawmakers to demand the executive branch modify certain kinds of administrative legislation which would be against a statute. Actually, the bill would grant the power to modify an administrative regulation to the National Assembly. Shortly afterward, the revision came under heated controversy over the possibility of unconstitutionality. The President finally vetoed the bill. This paper presents a few constitutional arguments against the bill. Firstly, the revision bill violates the Articles 75 and 95 of the Korean Constitution which allow the executive branch to make rules and regulations in it’s own name. Naturally, an executive regulation against a statute is invalid and inoperative under the Korean legal system. However, the Assembly should not be allowed to directly amend the regulation since it delegates it’s legislative power to the administration. It is contrary to the doctrine of separation of powers. Secondly, the bill would try to preempt the judiciary power to adjudicate the lawfullness of administrative regulations. The Articles 107 and 111 grant the adjudicatory power over legality of rules and regulations to the Supreme Court and the Constitutional Court respectively. Allowing the lawmakers to adjudicate on the legality of executive legislation in advance would encroach on the judicial powers. Thirdly, the bill squarely violates the Article 53 of the Constitution which can be called the Presentment Clause. The Clause says that “Each bill passed by the National Assembly shall be sent to the Executive, and the President shall promulgate it within fifteen days. In case of objection to the bill, the President may return it to the National Assembly with written explanation of his objection, and request it be reconsidered.” It is a kind of legislative action for the National Assembly to decide that a regulation is against a statute. The revision bill would allow the lawmakers to circumvent the presentment process of the Clause.

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참고문헌 (23)

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[단행본] - 성낙인 / 2015 / 헌법학 / 법문사

[단행본] - 梁建 / 2009 / 憲法講義 / 법문사

[단행본] - 鄭宗燮 / 2013 / 憲法學原論 / 박영사

[단행본] - 한수웅 / 2015 / 헌법학 / 법문사

[학위논문] - 김대현 / 2010 / 행정입법에 대한 의회통제에 관한 연구 : 미국의 경우를 중심으로 / 박사 / 중앙대학교

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