지방자치단체에 대한 국가감독의 법적 쟁점

조성규

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자료유형: 학술저널

저자정보: 조성규

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제16권 제3호

발행연도: 2016.1

수록면: 341 - 378 (38page)

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지방자치법제에 있어 국가의 감독과 통제의 문제는 자치권의 보장 문제 못지 않게 중요하다. 국가감독과 자치권의 보장은 동전의 양면으로서 실질적인 관련성을 갖기 때문이다. 그간 지방자치단체에 대한 국가의 감독 또는 통제 문제의 접근에 있어서는 국가감독은 지방자치의 보장과 모순･충돌되는 것이라는 부정적인 인식을 갖는 것이 일반적이었다. 그러나 국가감독을 둘러싼 지방자치 환경의 변화 등을 고려할 때, 국가감독의 문제를 법적으로 접근하기 위해서는 지방자치제도에 있어 국가감독의 규범적 본질에 대한 정확한 인식이 우선적으로 필요하다. 지방자치단체의 구역은 국가 영역의 일부인 점에서 지방자치단체의 사무수행은 국가의 이익과도 당연히 관련된다. 이러한 중첩성은 국가감독을 포함하여 지방자치의 구체적 법제화에 있어 중요한 단초로서, 자치권의 보장을 내용으로 하는 지방자치법제에 있어서도 국가의 관여와 통제는 필연적인 것으로 불가피한바, 지방자치단체에 대한 국가감독의 문제는 지방자치권 보장의 당연한 이면으로서 접근되어야 할 것이다. 즉 국가와 지방자치단체의 중첩성에서는 물론, 법치주의의 요청은 국가에 의한 일방적 감독과 통제 자체를 불허하는 것이 아니라, 국가의 감독과 통제가 헌법상 보장된 지방자치권을 침해할 수 없다는 본질적 한계를 내용으로 하는바, 결국 국가의 감독과 통제는 허용성의 문제가 아니라, 그 범위와 정도의 문제가 규범적 본질이라고 할 것이다. 지방자치는 헌법에 의해 보장된 규범적 제도인 점에서, 지방자치단체에 대한 국가감독의 범위와 한계 역시 지방자치의 헌법적 보장으로부터 찾아져야 한다. 특히 지방자치제도는 제도적 보장의 성격상 법률에 의한 구체화에 의존하는 점에서, 헌법적 보장의 이념에 부합하는 국가감독의 법제화가 중요하다. 그럼에도 현재 지방자치법제는 여전히 종래의 중앙집권적 전통 하에서 국가중심의 우월적･후견적 지방자치의 기조가 유지되고 있으며, 그 결과 지방자치단체에 대한 국가기관의 감독과 통제가 중복되어 자치권의 침해는 물론 지방자치단체에 현실적으로 상당한 부담이 되고 있고, 감독･통제의 실효성 또한 저하되는 중요한 원인이 되고 있다. 따라서 국가감독제도의 개선이 필요한바, 그 기본적 방향은 당연히 헌법이 보장하는 지방자치권의 충실한 보장이어야 하며, 구체적으로는 국가의 감독과 통제는 지방자치단체의 자율적 통제기능이 제대로 작동하지 못할 때 보충적으로 실시되어야 하며(보충성의 원칙), 국가의 감독･통제권이 인정되는 경우라도 하더라도 지방자치단체의 자율성의 존중이라는 차원에서 국가감독은 최소한에 그쳐야 한다(비례의 원칙). 동시에 지방자치단체는 그 자체로 법인격을 가지는 독립적인 법주체이며, 헌법에 의해 보장되는 지방자치권의 주체인 점에서, 재판을 통한 사법적 방식으로 자신의 권리를 주장할 수 있어야 한다는 것은 너무도 당연한바, 국가감독에 있어 법치주의의 충실한 실현을 위해서는 국가감독처분에 대한 사법적 구제의 보장이 필요하다. 국가와 지방자치단체 간의 기본적 관계의 설정은 지방자치의 출발점이자 완결점이다. 지방자치단체가 국가와의 관계에서 종속적이고 후견적인 관계를 탈피하지 못하는 한 아무리 지방자치권을 강화하고 보장하는 제도적 개혁이 있더라도 이는 반쪽짜리 지방자치에 그칠 수밖에 없다.

It is quite natural regardless of the constitutional guarantee of local autonomy, that the administration of local governments can be approved within the scope of a national legal system. Consequently, a violation of the national legal system by a local government should be controlled under the supervision of the central government. That is question, how the control of the central government is harmonious with the guarantee of the right of self-governing, because the both externally seem to be contradictory. The issue of this paper is related to the two points, one is the possibility and the limit of the control of the central government, the other is the trend of judicial precedents in the control of the central government. Firstly, there is one question on the possibility of the central government’s control to an administration of a local government pursuant to the purpose of laws without any specific provision. Local governments’ independence from the State has been legally and systematically secured by putting the local government system in operation. The constitutional guarantee of local autonomy contains that the central government and local governments basically associate on an equal footing. Therefore, it is need of specific provisions as legal authority for the central government’s control to administration of a local government. The Local Autonomy Act provides that the competent central government organs may audit, revoke or suspend the autonomous affairs in cases where a local government violates any provisions of laws. In practice, however, the central government sometimes tries to involve in administrations of local governments without the considerations of the violations. Consequently, the target and possibility of the central government’s control must be specified by the provisions of laws. There is another issue of this paper on the legal limits of the central government’s control to local governments. Even if the central government may have the right of control, the requirements should be limited to the minimum scope for the guarantee of local autonomy. Furthermore, the control of the central government should be subsidiarily done after the self-control of local governments. In conclusion, the legal system of the central government’s control to the local government in the Local Autonomy Act must be changed to be coincide with an equal footing between the central government and local governments. Simultaneously, as the equal and cooperative relation between the central government and local governments become more common, the traditional trend of judicial precedents attached to centralism has to be changed accordingly.

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김철수 / 2013 / 헌법학신론 / 박영사

박정훈 / 2006 / 행정소송의 구조와 기능 / 박영사

성낙인 / 2012 / 헌법소송론 / 법문사

이주희 / 2010 / 지방자치법 이론과 운영 / 서강출판사

허영 / 2013 / 헌법소송법론 / 박영사

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