1962년 헌법상 정치제도의 형성과정에 관한 고찰 - 국회와 정부에 관한 제도의 변형과정을 중심으로 -

최호동

doi:10.38176/PublicLaw.2021.10.50.1.97

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자료유형: 학술저널

저자정보: 최호동 (서울대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第50輯第1號

발행연도: 2021.10

수록면: 97 - 128 (32page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2021.10.50.1.97

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1962년 헌법개정을 위한 논의에 ‘숙의(deliberation)’의 외형을 제공하는 데 동원된 헌법심의위원회의 전문위원들은 그 대다수가 군사정부 체제에서 자문 내지 협력을 제공해 주고 있던 인물들이라는 점에서, 이들에 의한 논의의 과정은 군사정부 수뇌부의 의중을 단선적으로 반영하는 것이었으리라고 짐작하기 쉽다. 그러나 이상의 고찰은, 그러한 짐작과 달리 당시의 논의속에서도 전문위원, 심의위원회, 그리고 최고회의를 거치면서 다소는 군사정권의 의중에 꼭 들어맞지 않는 입안과, 그에 대한 변형의 과정이 있었음을 발견할 수 있다. 그 방향성은 선거정당 및 국회에 관한 부문과 정부에 관한 부문에서 각각 다른 양상으로 나타난다.
전자의 경우 논의는 먼저 국회의원의 ‘부정부패’ 내지 ‘경솔 전단’ 가능성을 전면에 부각시킴으로써 이를 그에 대한 통제의 명분으로 확립하고서 정당에 관한 근거를 먼저 수립한 뒤 소속 정당의 국회의원에 대한 구속력을 강화하는 수순으로 이루어지고 있다는 점에서, 하나의 전반적인 ‘계획’에 따라 순차적으로 헌법안을 조성하여 가는 양상을 보이고 있고 전문위원들 역시 이에 크게 반발하지 않는 양상을 보였다. 다만 국회의원이 국회에서 제명 기타 징계처분을 받은 경우에 전문위원들과 심의위에서 그에 대한 구제수단으로서 법원에의 제소가능성을 남겨둔 반면에, 최고회의에서 제소할 수 “있다”는 문구를 “없다”로 이유설명 없이 바꾼 것은 별다른 검토 없이 현행 헌법(제64조 제4항)에까지 이어져 오게 되었다는 점을 부수적으로 확인할 수 있었다. 한편 후자의 경우, 전문위원들은 의원내각제적 요소를 일부 도입함으로써 대통령 1인의 권한행사를 통제 · 제한하기 위한 시도들을 요강 구상에 담아냈지만 이는 국무총리와 국무원(국무회의)의 기능을 대통령에게 종속시키는 심의위 및 최고회의의 조치에 따라 모두 좌절되었음을 확인하였다.
이로써 1962년 헌법은 종전의 헌법들에 비해서 그 규정외형상 권력분립에 충실해진 것처럼 보이게 되었으나, 헌법개정 논의 이전에 이미 기존의 정치세력을 모두 배제하는 ‘정치적 공백’, 그리고 그 공백의 해소여부 및 시기에 관한 결정권이 모두 어디까지나 군사정부에 독점되어 있었고, 또한 위에서 보았던 정당에 관한 논의요소였던 ‘정당기속’이 비례대표제와 결합함으로써 여당의 다수석 점유가 사실상 보장될 수 있었던 이상, 이는 대통령을 당수로 하는 여당을 매개로 하는 대통령( 및 정부) 우위의 정부형태로 귀결될 수밖에 없었다고 평가할 수 있을 것이다.

The majority of experts in the Constitution Deliberation Committee mobilized to provide the appearance of ‘deliberation’ to the discussion for 1962 constitutional amendment had provided advice or cooperation in the military government system. That makes it easy to guess that the process of discussion in the military government must have directly reflected the intentions of the military government leaders. In this article, to some extent contrary to such assumptions, it is found that there was a drafting and transformation process that somewhat did not fit the intention of the military government in the course of discussions in the Expert Committee, the Deliberation Committee, and the Supreme Council itself. The ways in which such discrepancy appears differ in the discussion related to elections, political parties, and the National Assembly, and that related to the government.
In the former case, the discussion first emphasizes the possibility of National Assembly members being ‘corrup’ or ‘reckless/arbitrary’ to the fore, establishing it as the pretext for control thereon, and then proceeds to establish the basis for the party first, and then the binding effect of party membership on the National Assembly member. In the sense that it was done in an escalating order, we can say that the drafts were being formulated according to a coordinated overall ‘scheme’, and the expert committee members showed no meaningful objection to this, with an exception of the provision prohibiting National Assembly members from filing complaint to the court in case of expulsion from the Assembly, which passed on to the current Constitution (Art. 64, Para. 4) without serious reflection. On the other hand, in the latter case, the experts attempted to control and restrict the exercise of powers by the president by introducing some elements of parliamentary system in the outline of the draft, but thereafter the functions of the Prime Minister and the State Council (State Council) only came to be subordinated to the president.
As a result, the 1962 Constitution appeared to be more faithful to the separation of powers compared to the previous constitutions. However, in the political vaccum at the time and the monopoly right to decide whether and when to relieve it was all in favor of the the military government to the last. Along with that the binding force of party membership combined with the newly adopted proportional representation system, making majority of the ruling party virtually guaranteed. All in all, it can be evaluated that it was inevitable to result in a form of government in which the president (and the government) had the upper hand, with the ruling party as its leader.

#1962년 헌법 #헌법심의위원회 #정당 #헌법개정 #국가재건최고회의 #1962 Constitution #Counstitution Deliberation Committee #Party #Constitutional Revision #Supreme National Committee for Reconstruction (SCNR)

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