지방자치단체에 대한 감독청의 직권취소의 범위와 한계 - 대상판결 : 대법원 2017. 3. 30. 선고 2016추5087 판결 -

조성규

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자료유형: 학술저널

저자정보: 조성규 (전북대학교)

저널정보: 한국행정판례연구회 행정판례연구 행정판례연구 제22권 제2호

발행연도: 2017.12

수록면: 305 - 350 (46page)

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지방자치법 제169조는 지방자치단체장의 명령 또는 처분이 위법한 경우 감독청은 시정명령을 거쳐 취소 · 정지할 수 있도록 하여, 지방자치단체에 대한 국가감독을 규정하고 있다. 대상판결은 서울특별시인사위원회위원장이 지방의회의 의정활동을 보좌하기 위한 목적으로 임기제공무원을 채용하는 공고를 하였고, 이러한 채용공고가 위법하다는 이유로 감독청인 행정안전부장관이 시정명령을 거쳐직권취소를 하자 이에 대해 대법원에 제소한 사안으로, 대법원은 채용공고는 감독청의 직권취소의 대상이 되는 처분이며, 채용공고는 법령상 근거없이 지방의원의 유급보좌인력의 도입을 목적으로 하는 것으로서 위법한바, 이 사건 직권취소는 적법하다고 판결하였다. 대상판결과 관련하여 첫째, 채용공고가 처분으로서 직권취소의 대상이될 수 있는지, 둘째, 유급보좌인력의 채용을 내용으로 하는 채용공고가 위법한 것인지가 쟁점이 되며, 대상판결에서 직접 판단된 것은 아니지만, 셋째 직권취소처분이 재량의 한계를 준수하였는지 여부가 문제된다. 우선 직권취소의 대상과 관련하여, 지방자치법 제169조는 직권취소의대상을 명령 또는 처분이라고 규정하고 있으나, 그 의미는 항고소송의 대상인 처분과는 구별되는 보다 넓은 의미의 것으로 보아야 한다. 국가감독은 지방자치의 보장에도 불구하고 국가법질서의 통일성 확보를 위해 지방자치단체의 위법행위에 대한 통제를 목적으로 하는 것이며, - 항고소송과같이 - 권리구제를 목적으로 하는 것이 아니다. 이러한 국가감독은 지방자치의 보장과 모순된 것이 아니며, 오히려 지방자치 보장의 이면에 해당하는 것으로, 따라서 국가감독에 있어서는 행위의 성격에 따른 구별이 필요한 것이 아니며, 지방자치단체의 행위 전반을 대상으로 하는 것이다. 그러한 점에서 판례의 입장은 타당하다. 둘째, 유급보좌인력의 채용을 내용으로 하는 채용공고가 위법한 것인지와 관련하여, 대법원은 지방의원에 대한 유급보좌인력의 도입은 국회가 법률로 정해야 할 사항으로 현행 법제상 그러한 법적 근거가 없으므로 위법하다고 보고 있다. 그러나 대법원의 입장은 법논리적으로는 물론 헌법상 보장된 지방자치의 취지에 비추어보더라도 타당하지 않다. 우선적으로 대법원이 지방의원에대한 유급보좌인력의 설치가 반드시 법률로 정하여야 할 사항이라고 보는논거가 명백하지 않다. 일반적인 법률유보의 원칙상으로는 물론, 「지방자치법」 제22조 단서를 고려하더라도 유급보좌인력의 설치가 주민의 권리 제한이나 의무 부과와 직결되는 사항이라고 보기는 어렵다. 오히려 지방의회는헌법에 의해 보장된 필수기관으로, 대의제 민주주의의 실현을 위한 주민의대표기관인 점에서는 물론, 지방자치단체에게는 자율적 사무수행에 필요한조직과 인력에 대한 자치조직권이 헌법적으로 보장되고 있음을 고려할 때, 지방의원에 대한 유급보좌인력의 설치 여부는 당연히 조례에 근거하여 규율될 수 있는 것으로 보아야 한다. 특히 우리나라 지방자치제도의 가장 큰병폐의 하나로 지적되는 지방자치단체의 책임성이라는 관점에서 보더라도, 지방의원에 대한 유급보좌인력의 설치는 지방의회의 입법역량을 강화하고, 이를 통해 집행부에 대한 충실한 견제를 통해 궁극적으로 지방자치단체의책임성을 제고하는데 기여할 수 있다. 그러한 점에서 대상판결이 이 사건 채용공고를 위법하다고 본 결론은단순히 실정법제에 의존한 판단으로서, 지방자치법제의 관점에서는 타당하지 않다. 지방자치권이 헌법적으로 보장되어 있는 이상, 헌법에 의도된 지방자치의 이념과 본질을 실현하는 것은 지방자치영역에서의 법치주의의 실현이며, 이는 사법권의 책무이기도 하다. 지방자치 관련 분쟁에 있어 단순히 실정법의 해석·선언에 그쳐왔던 그간의 소극적 입장을 벗어나 헌법상 보장된지방자치의 이념의 실질적 구현을 위한 사법부의 적극적 태도를 기대한다.

Article 169 of the Local Autonomy Law stipulates that if the order or disposition of the head of the local government is illegal, the Authority may cancel and suspend the order or disposition through a correction order. The concerned Supreme Court decision ruled that the cancellation of the Authority is legitimate in the case where the chairman of the Seoul Metropolitan City Personnel Committee made an announcement to hire a civil servant for the purpose of assisting the local council, and the Minister of Government Administration and Home Affairs at that time as the Authority canceled the job announcement after issuing a correction order based on the illegality of the job announcement. The issue of the judgment is twofold: First, whether or not the job announcement is subject to cancellation by the Authority, and second, whether the job announcement is illegal. Regarding the first issue, Article 169 of the Local Autonomy Law stipulates that the object of revocation by the Authority is an order or disposition, but the meaning of the disposition at that time should be regarded as broader than the disposition of the subject of the appeal. State supervision of local governments is not aimed at the remedy of an right like an appeal suit but for the purpose of controlling the illegal acts of local governments for the unity of the national legal system, and therefore the object of state supervision should not be distinguished according to the nature of the administrative function, but should be regarded as the entire administration of the local government. In that respect, the conclusion of the ruling is correct. Regarding the second issue, the Supreme Court is stipulating that it is illegal to give a paid assistant to a local councilor because it is a matter to be determined by law, but there is no such ground in the present law. However, the position of the Supreme Court is not correct in light of the logic of law as well as the purpose of local autonomy guaranteed by the Constitution. First of all, it is not clear that giving a paid assistant to a local councilor is necessarily a matter of law. It is not reasonable due to the general contents of the principle of the rule of law, and it is difficult to see that the paid assistant system restricts the rights of residents or imposes an obligation even if Article 22 of Local Autonomy Law is considered. Rather, the local council is a mandatory institution guaranteed by the Constitution as a representative body of the people to realize representative democracy, and self-governing authority for the organization and manpower necessary for autonomous administrative affairs in local governments is constitutionally guaranteed. In this regard, the introduction of a paid assistant system for local councilors should be regarded as autonomous by local governments, even without the mandate of national law. In this regard, the Supreme Court 's conclusion that is unlawful for recruitment announcements of this case is merely a judgment based on actual laws, and is not justified from the standpoint of the local autonomous legal system. Since local autonomy is a system guaranteed directly by the Constitution, realization of the ideology of local autonomy intended by the Constitution is the realization of the rule of law in the local autonomous region, which is also the responsibility of the judiciary.

#지방자치 #국가감독 #처분성 #유급보좌관 #직권취소 #법률유보 #local councilor #local autonomy. paid assistant #Supreme Court #state supervision #local authorities #Article 169 of the Local Autonomy Law

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권영성 / 2007 / 헌법학원론 / 법문사

김남진 / 1997 / 행정법Ⅰ / 법문사

김동희 / 2017 / 행정법Ⅱ / 박영사

박균성 / 2016 / 행정법론(하) / 박영사

홍정선 / 2009 / 신지방자치법 / 박영사

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