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자료유형
학술저널
저자정보
김재선 (동국대학교)
저널정보
한국공법학회 공법연구 公法硏究 第51輯 第3號
발행연도
2023.2
수록면
481 - 506 (26page)
DOI
10.38176/PublicLaw.2023.2.51.3.481

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2019년 미국 행정절차법상 독립위원회인 미국행정회의는 행정입법제정절차를 강화하여야 한다는 권고안을 제안하였다. 권고안은 1946년 제정된 이래 지속적으로 논쟁의 대상이 되어 온 미국 연방행정절차법 제553조를 주된 논의의 대상으로 하고 있다. 미국 연방행정절차법 제553조는 행정입법의 입법예고절차, 이해관계인에 대한 의견제출 절차를 거쳐야 한다는 원칙을 규정하고 있는데, “해석규칙, 정책설명 또는 행정청이 불가능하거나 불필요하거나 공익에 반하는 등 상당한 이유가 있다고 판단되는 경우”에는 해당 절차를 생략할 수 있다고 규정하고 있다. 하지만 예외사유에 해당하는 경우에 대한 명확한 기준이 마련되어 있지 않은 상황에서 각 연방 행정부는 연방행정법상 절차를 준수하기 보다는 생략하는 방식을 더욱 선호하게 되면서 연방행정절차법상 행정입법 제정절차에서 국민의 절차적 참여가 실질적으로 이루어지지 못하여 온 점이 비판되어 왔다.
1929년 경제공황 이후 연방정부의 행정입법 확대 현상은 연방행정절차법 제정의 계기가 되었다. 애초 청문절차에 준하는 절차가 규정되었으나, 의회의 승인을 받지 못하였고, 타협의 산물로 행정입법이 약식절차로 제정되는 경우 공고 및 의견절차를 거치도록 규정되었다. 하지만 행정절차법상 청문절차보다 완화된 공고 및 의견제출 절차는 절차적 통제의 실효성에 관한 회의를 불러일으켰고, 1960년대 절차 강화를 위한 입법안이 제출 되었으나 승인되지 못하였다. 이후 보건, 안전, 환경 규제가 급속도로 증가하면서 1966년 정보공개법, 1976년 회의공개법이 제정되고, Goldberg 판결 등을 거치면서 행정부의 처분에 대한 절차적 통제가 강조 되었다. 하지만 새로운 영역에 대한 규제는 Chevron 판결을 거치면서 법원의 행정 존중 현상을 강화시켰으며, 1980년대를 이후 행정입법은 재산권 등 국민의 기본권에 영향을 미치는 규제 영역으로 나타났다. 이에 따라 행정입법 제정절차에 대한 재평가 논의가 나타났는데, 1990년대 논의는 주로 완화된 행정입법 제정절차를 통하여 국민의 기본권을 제한하는 행정입법 제정에 대한 재검토 논의가 나타났다면, 2000년대 이후에는 행정입법 제정절차의 실효적 통제방안 마련을 촉구하는 논의가 전개되었다. 특히 2010년 이후 적어도 절차를 보다 명확하게 규정하여야 한다는 주장이 나타났으며, 2015년 미국 행정회의 등에서 적극적인 대안 모색에 관한 논의가 나타났다.
최근의 논의는 현행 행정입법 제정절차를 보완하는 방안으로 나타나고 있다. 공고 및 의견제출 절차의 필요성은 인정하되, 실질적으로 간소화하여 운영되거나 예외적으로 생략하고 있는 공고 및 의견제출 절차를 보다 실효적인 방향으로 운영되도록 하여야 한다는 주장이다. 예컨대 최소공개기한을 60일 이상으로 하는 방안, 공고가 이해관계인들에게 보다 적극적으로 도달하도록 하는 방안, 온라인으로 의견제출하도록 하는 방안, 의견제출에 대한 행정부의 답변을 기재하도록 하는 방안 등이다. 하지만 이러한 방안은 행정부의 행정입법 제정 절차를 보다 복잡하게 하고, 그 실질적인 내용적 통제에는 한계가 나타나게 한다는 점에서 여전히 비판이 이루어지고 있다.
우리나라 행정절차법상 행정입법제정절차는 행정상 입법예고절차를 명시하였다는 점, 예외규정이 명확하지 않고 비교적 광범위하게 규정되어 있어 행정입법제정절차를 엄격하게 해석하기 어렵다는 점, 입법예고기간에 의견제출 및 처리의무를 규정하고 있다는 점에서 미국의 행정입법제정절차와 상당히 유사하다고 생각된다. 하지만 미국 행정법학에서도 오랜 논의에도 불구하고 여전히 논쟁의 대상인 점과 같이 우리나라에서도 행정입법제정절차의 규범적 엄격석을 어떻게 평가할 것인지, 특히 위 절차를 거치지 않은 행정입법의 효력유무에 관하여 일반적으로 평가할 수 있을지, 개별 행정입법의 유형과 성격에 따라 달리 평가하여야 할 것인지 등에 관하여 더욱 논의가 이루어질 것으로 생각된다. 과연 Scalia 대법관의 주장처럼 “본질을 바꾸는 가장 단순한 방법은 절차를 바꾸는 것”일까, 그렇다면 절차는 어떻게 규정될 때 가장 실효적으로 작용할까? 미국에서의 논의 과정은 그 자체로 절차적 정당성의 구체적인 범위를 판단하는 기준이 될 수는 없으나, 우리 행정절차법에서도 정당한 절차의 방법과 범위를 고민할 수 있는 단초가 될 수 있을 것으로 생각된다.
#행정입법 제정절차 #행정입법 #공고 및 의견제출 절차 #연방행정절차법 #절차 #Administrative Legislative Procedures #Administrative Legislation #Notice and Comment #Federal APA #Procedure

목차

국문초록
Ⅰ. 논의의 배경
Ⅱ. 미국 연방행정절차법상 행정입법 제정 절차
Ⅲ. 미국 연방 행정절차법상 행정입법 제정절차에 대한 논의의 전개
Ⅳ. 미국 연방행정절차법 제553조 공고 및 의견제출절차 적용과 예외
Ⅴ. 행정입법 제정절차의 중요성과 한계
참고문헌
Abstract

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