현행 「집회 및 시위에 관한 법률」상의 옥외집회 금지장소에 대한 헌법적 고찰 – 대통령 관저와 대통령 집무실의 해석을 중심으로 –

김소연

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김소연 (전북대학교)

저널정보: 한국헌법학회 헌법학연구 헌법학연구 제28권 제4호

발행연도: 2022.12

수록면: 431 - 463 (33page)

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민주적 헌법국가에서 집회는 정치적 의사소통 과정에서 이루어지는 국민참여의 수단이라는 점에서 정치적 의사표현을 통한 민주주의의 실현으로 평가된다. 민주주의와의 관련성 속에서 집회는 대의제 민주주의의 보완책으로 기능하며, 소수자의 의견을 다수에게 알리고 이를 국가공동체 내에 반영할 수 있게 한다는 점에서 다원주의의 실현수단으로도 기능한다. 국가의사와 국민의사의 연결통로로서 집회를 해석할 때, 집회의 자유의 효과적인 실현을 위해서는 국민의 의사를 가장 효율적으로 전달할 수 있는 방법으로 집회를 개최할 수 있어야 하며, 개최해야 할 것이다. 이 경우 집회의 자유의 구체화로서 집회장소의 선택은 집회개최의 목적과 직접적이고 밀접한 관련성을 갖는 것으로 집회개최의 목적을 가장 효과적으로 전달할 수 있는 방법이라고 할 수 있다. 현행 ｢집회 및 시위에 관한 법률｣(이하 ‘집시법’)은 민주주의 내에서 집회의 자유가 갖는 헌법적 의의와 집회의 자유 실현에 있어서 집회장소의 선택이 갖는 중요성을 고려하여, 집회장소에 대한 원칙적 허용과 예외적 금지의 형태로 옥외집회 금지장소에 대한 내용을 규정하고 있다. 집시법 제11조는 옥외집회 금지장소로 특정 장소를 규정하고 있지만, -해당 장소에서의 집회허용의 예외적 사유를 규정함으로써- 이를 절대적 금지장소가 아닌 상대적 금지장소로 규정하여 집회의 자유를 두텁게 보호하고 있다. 이러한 옥외집회 금지장소의 해석과 관련하여 오늘날 새롭게 문제되고 있는 장소가 바로 ‘대통령 집무실’이다. 현행 집시법 제11조는 옥외집회 금지장소로 ‘대통령 관저’만을 규정할 뿐, 대통령 집무실에 대해서는 규정하고 있지 않다. 이에 따라 집시법 제11조 제3호에 규정된 대통령 관저로부터 해석적으로 대통령 집무실이 파생될 수 있는지가 문제되는데, 관저에 대한 문언적 해석과 집시법 제11조를 중심으로 한 체계적 해석에 의하면, 대통령 관저의 범위 내에 대통령 집무실이 포함되어 있다고 해석하기에는 어려움이 따른다. 대통령 관저에 대한 이러한 해석의 문제는 집회의 자유의 내용인 집회장소 선택의 자유가 침해되었는지를 판단하는 기준과 연결된다는 점에서 그 의미를 갖는다. 현행 집시법에 대통령 집무실에 대한 규정이 존재하지 않음에도 불구하고, 해석으로 대통령 집무실 인근의 집회의 자유를 제한하는 것은 법률유보원칙 위반 또는 부진정입법부작위에 의한 기본권침해라고 해석될 수 있다. 따라서 집회의 자유의 실현에 있어서는 옥외집회 금지장소인지를 법률에 명확하게 규정함으로써 위법성 판단에 대한 확실한 기준을 설정하는 것운 중요한 의의를 갖는다. 현행 집시법 제11조는 이미 입법기관과 사법기관에 대한 옥외집회 금지장소로서 업무공간과 비업무공간을 호응시켜 규정하고 있다. 그러므로 집시법 제11조에 대통령 관저 외에 대통령 집무실이 별도로 규정된다면, 이는 집행기관을 둘러싼 옥외집회 금지장소에 대한 비업무공간과 업무공간에 대한 규정이 되어 집시법 제11조의 규정형식 및 체계와도 통일성을 갖게 된다. 그리고 이렇게 업무공간인 대통령 집무실을 별도로 규정할 경우, 집시법 제11조에 규정된 다른 업무공간에 대한 장소처럼 집회허용의 예외사유를 두어야 할 것인데, 그 사유로는 ‘대통령의 업무를 방해할 우려가 없는 경우’와 ‘대규모 집회 또는 시위로 확산될 우려가 없는 경우’ 등을 고려해볼 수 있을 것이다.

In a democratic constitutional state, assemblies function as the realization of democracy and the realization of political expression in that they are a means of public participation in the process of political communication. In relation to democracy, assemblies function as a supplement to representative democracy. And assemblies also function as a means of realizing pluralism in that they inform the majority of the opinions of the minority and reflect them within the national community. When interpreting assemblies as a connecting channel between the national will and the people's will, in order to effectively realize the freedom of assembly, assemblies must and should be held in the most efficient way to convey the will of the people. In this case, as the embodiment of the freedom of assembly, the selection of the meeting place is directly and closely related to the purpose of holding the assembly, and it can be said to be the means that can deliver the purpose most effectively. The current ｢Assembly and Demonstration Law｣ considers the constitutional significance of freedom of assembly within a democracy and the importance of choosing a meeting place in realizing freedom of assembly. Accordingly, the Assembly and Demonstration Act stipulates the contents of prohibited places in the form of permitted in principle and prohibited in exceptional cases. Article 11 of the Assembly and Demonstration Act stipulates a specific place as a place where gatherings are prohibited. However, it is intended to protect the freedom of assembly thickly by defining it as a relative prohibited place rather than an absolute prohibited place. Regarding the interpretation of these prohibited places, the place where assembly is prohibited today is the ‘President’s Office’. Article 11 of the current Assembly and Demonstration Act stipulates only the “President’s official residence” as a prohibited place for outdoor assembly, but not the President’s office. Accordingly, a question arises as to whether the President’s office can be derived from the President’s official residence stipulated in Article 11, Paragraph 3 of the Assembly and Demonstration Act. However, according to the literal interpretation and the systematic interpretation of President’s official residence centering on Article 11 of the Assembly and Demonstration Act, it is difficult to interpret that the President’s office is included within the scope of the President’s official residence. Although there is no provision for the Office of the President in the current Act on Assembly and Demonstration, the interpretation that restricts the freedom of assembly near the President’s office is a violation of the principle of statutory reservation or a violation of fundamental rights due to sluggish legislative omission. Therefore, establishing a clear standard for judging illegality by stipulating which places are prohibited by law has a major meaning in realizing freedom of assembly. If Article 11 of the Act on Assembly and Demonstration stipulates the President’s office along with the President’s official residence, this is to define both work space and non-work space for executive agencies. This type of regulation is also appropriate in that it has unity with the system of Article 11 of the Assembly and Demonstration Act for legislative and judicial institutions, which already stipulates work space and non-work space in harmony. In addition, if the President’s office, which is a work space, is separately stipulated, exceptions to the permission of assembly can be provided, such as the place for other work spaces stipulated in Article 11 of the Assembly and Demonstration Act. Reasons for this can be considered as ‘when there is no concern about interfering with the President's work’ and ‘when there is no concern that it will spread to a large-scale assembly or demonstration’.

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