지역조합 업무대행자의 개념과 법적 지위

김종보

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김종보 (서울대학교)

저널정보: 사단법인 건설법학회 건설법연구 건설법연구 제13호

발행연도: 2025.3

수록면: 1 - 13 (13page)

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지역조합의 업무대행자는 주택건설사업을 주도하는 사업주체인 지역조합을 도와 지역조합의 업무를 대행하는 자이다. 지역조합사업은 주택건설사업 중 적지 않은 비중을 차지하는데, 사업에서 업무대행자와 조합, 시공사의 법률관계가 불분명해서 다양한 법적 분쟁이 생겨나고 있다.
1970년대 급속한 산업화와 도시화를 겪으며 서울을 비롯한 대도시는 심각한 주택 부족 문제에 직면했고, 이를 극복하기 위해 「주택건설촉진법」(이하 주촉법이라고 한다)이 제정되었다. 주촉법은 1977년 개정을 통해 비교적 이른 시기부터 아파트 건설사업을 하려는 자에게 등록을 의무화하고, 등록 후 사업승인을 받은 자를 사업주체로 정하였다. 초기에는 등록업자와 건설업자의 지위가 구별되었으나, 건설업자가 등록을 하거나 등록업자가 시공능력을 갖추어 시공자가 될 수 있는 길이 열리면서 점차 그 지위가 중첩되기 시작하였다. 2003년 주택법 제정에 따라 주택조합이 건설업자와 분리되어 단독으로 사업주체가 될 수 있도록 정해지면서 지역조합사업에서 등록사업자는 사업주체의 책임에서 벗어날 수 있게 되었다. 이에 따라 지역조합사업에서 등록사업자는 지역조합과 업무대행 계약을 체결하고, 사업주체는 지역조합으로 한정되는 형태가 일반화되었다.
그러나 지역조합사업에서 형식적 사업주체는 지역조합이지만, 실질적인 사업주체는 업무대행자이다. 형식상 주택조합이 사업주체이므로 업무대행자가 맺은 각종 법률관계는 주택조합에게 귀속되고 업무대행자는 대행업무의 보수를 청구한다. 업무대행자는 조합이 존재하지 않는 초기부터 토지소유권을 확보하고, 조합원을 모집하며, 시공자를 선정하는 등 사업을 실질적으로 이끌어간다. 사업이 성공할 때 개발이익의 상당 부분이 업무대행자에게 귀속되지만, 사업이 실패하면 형식상 사업주체인 지역조합이 책임을 지고 그 불이익도 조합원에게 종국적으로 귀속된다. 2016년 주택법 개정을 통해 지역조합사업의 업무대행에 대한 규제가 신설되었고, 조합원 모집, 토지확보, 조합설립인가 신청 등의 업무범위가 정해졌다. 그러나 이러한 법제화는 업무대행자의 지위를 공고히 하는 한편, 조합의 의사결정권을 더욱 약화시킬 수 있다.
재건축조합은 도시정비법이 제정되기 이전에는 주촉법에 규정된 주택조합의 일종으로 주택조합에 적용되는 상당수의 조문이 공통으로 적용될 만큼 지역조합과 유사성을 가지고 있다. 이런 점에서 지역조합사업의 이해를 위해 재건축조합과 비교하는 방식은 유용하다. 지역조합사업의 핵심 요소는 조합원모집과 건설예정부지의 확보에 있으며, 이는 사업의 성패를 좌우하는 중요한 요인이다. 또한, 지역조합사업은 사업계획 승인 이후 관리처분 절차가 존재하지 않으며, 조합원모집 단계에서 공동주택의 배분 및 분양이 확정되는 특징이 있다. 이러한 구조적 차이로 인해 지역조합사업은 재건축사업과 비교할 때 조합원의 지위가 상대적으로 약할 뿐 아니라, 사업주체의 역할도 불분명하다.

The outsourcee in a housing association project is an entity that assists the housing association, which serves as the project entity in such projects, by performing delegated tasks on its behalf. Housing association projects constitute a significant portion of residential construction, but legal disputes frequently arise due to the ambiguous legal relationships between the outsourcee, the association, and the contractor.
During the 1970s, South Korea faced severe housing shortages due to rapid industrialization and urbanization. To address this issue, the Housing Act was enacted to facilitate large-scale apartment construction. The Housing Act was amended in 1977 to introduce a registered project operator system, requiring those engaged in apartment construction to register and obtain project approval. Initially, registered project operators and constructors played distinct roles. However, the 1987 amendment allowed registered project operators to acquire construction capabilities, leading to an overlap between project implementation and construction. Following the enactment of the Housing Act of 2003, housing associations became independent project entities, legally separating them from constructors. Accordingly, in housing association projects, registered project operators increasingly engage in project outsourcing contracts with housing associations as a strategic measure to circumvent civil liabilities. As a result, it became a standardized practice for housing associations to be designated as the sole legal project entity.
However, while the housing association is the formal project entity, the outsourcee functions as a de facto project operator. Since the housing association is formally recognized as the project entity, all legal relationships established by the outsourcee are attributed to the housing association, while the outsourcee merely claims compensation for its delegated services. If the project succeeds, a significant portion of the development profits accrues to the outsourcee. Conversely, if a project fails, the housing association, as the formal project entity, ultimately bears the financial burden, which is transferred to its members. The outsourcee takes the lead in housing association projects from the initial stages by securing land ownership, recruiting association members, and selecting contractors, thereby effectively driving the project forward. The 2016 amendment to the Housing Act introduced new regulations on the delegation of housing association projects, explicitly defining the scope of tasks such as member recruitment, land acquisition, and application for housing association establishment authorization. However, this legal institutionalization not only reinforced the position of the outsourcee but also further weakened the decision-making authority of the housing association.
Before the enactment of the Act on the Improvement of Urban Areas and Residential Environments, reconstruction associations were a type of housing association under the Housing Act, with many provisions commonly applied to both entities. Due to this historical connection, comparing reconstruction and housing associations provides a useful framework for understanding housing association projects. The core elements of housing association projects are the recruitment of association members and the acquisition of land for development, both of which are crucial determinants of project success. Additionally, unlike reconstruction projects, housing association projects do not include separate management and disposal processes after project plan approval; instead, the allocation and distribution of housing units are finalized at the recruitment stage. Owing to these structural differences, housing association projects generally grant association members weaker positions than reconstruction projects, and the role of the project entity remains ambiguous.

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