개발부담금의 법적 성격과 그 합헌성 심사기준에 관한 고찰

최진수

doi:10.38176/PublicLaw.2020.12.49.2.535

개발부담금의 법적 성격과 그 합헌성 심사기준에 관한 고찰

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A Study on the Legal Nature of Development Charges and the Criteria for Judging Their Constitutionality

자료유형: 학술저널

저자정보: 최진수 (연세대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第49輯第2號 KCI Excellent Accredited Journal

발행연도: 2020.12

수록면: 535 - 560 (26page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2020.12.49.2.535

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개발부담금의 법적 성격과 그 합헌성 심사기준에 관한 고찰

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개발부담금의 법적 성격이 ‘조세’인지 ‘부담금’인지에 따라 그 헌법적 정당화 요건 내지 헌법재판소의 위헌심사기준이 달라진다. 그간 학계에서는 견해가 대립되어 왔고, 헌법재판소는 이를 ‘실질적인 조세’로 보았으나 2020. 5. 27. 2018헌바465 결정에서는 ‘유도적·조정적 성격을 갖는 특별부담금’에 해당한다고 보는 것이 재판관 다수의 입장이 되었다. 한편, 미실현이익인 개발이익의 계측이 정확하지 않으면 자칫 가공의 이익에 대한 환수가 되어 재산권을 침해할 소지가 큰 데, 과연 어느 정도로 ‘미실현이익 계측의 정확성’이 담보되면 합헌이라고 할 것인지에 대하여는 학계의 논의가 없는 것으로 보인다.
먼저, 조세와 부담금은, 그 이름이 아니라 부과 규정의 내용을 살펴서 그것이 담세능력에 따라 부과되는 것으로 볼 수 있는가, 아니면 특별한 집단적 책임에 따라 부과되는 것으로 볼 수 있는가에 따라 양자를 구별해야 할 것으로 생각된다. 개발부담금의 부과대상인 개발이익은 양도소득세의 부과대상인 토지의 양도 등으로 인한 소득과 그 실질에서는 동일하다고 할 것이고, 양자는 모두 토지의 가격상승분(∆P)을 담세능력의 표지로 하는 조세에 해당한다고 판단된다. 담세능력의 계측방법의 기본 구조(Pt - Po)와 일정한 비율(세율, 부담률)을 곱하여 금액을 산출하는 방식[∆P(=Pt-Po)×r]에 있어서도 양자는 동일하다. 다만 양도소득세는 실현이익을 계측하는 것인 데 반해 개발부담금은 미실현이익을 계측하는 것인 점에서만 차이가 있을 뿐이다. 이 점은 폐지된 토지초과이득세의 경우도 같다. 이들은 모두 불로소득적 이익인 토지 가격상승분을 담세능력으로 파악하여 그러한 이익을 취득한 자에 대해 일반적 기준에 의해 부과되는 ‘조세’에 해당한다고 판단된다. 따라서 기본적으로 조세에 대한 헌법적 통제가 적용되어야 하고, 조세에 대한 위헌심사기준이 적용되어야 한다. 다만 입법자가 선택한 방식(조세 방식과 부담금 방식) 여하에 따라 헌법적 한계의 범위 내에서 일부 수정을 받게 될 뿐이다. 이러한 논의는 최근 불거지고 있는 재건축이익환수법상 재건축부담금에 있어서도 마찬가지로 적용될 수 있을 것으로 보인다.
한편, 미실현이익인 개발이익을 계측함에 있어서 관건은 특히 계측수단인 공시지가가 정확성을 가지고 있는지와 부담률이 과도하지 않은지에 있다고 할 것인데, 현재로서는 합헌이라고 보더라도, 향후 공시지가가 정확성을 유지하지 못하게 되거나, 미실현이익의 계측을 위한 기술이 보다 발전하거나, 개발부담금 제도 운영상의 경험이 보다 축적되고 그 운영을 통해 비로소 인지할 수 있게 된 문제점들이 새로 발견되거나 사회적 경제적 여건 등의 변화로 인하여 부담률이 적정하지 않게 되는 등과 같은 상황이 발생한다면, 개발부담금 제도의 합헌성 여부는 그 바뀐 전제 아래서 다시 판단을 받아야 할 것이다.

#개발부담금 #조세 #특별부담금 합헌성 심사기준 #담세능력 #Development Charges #Unrealized Gain #Tax #Criteria for Judging Their Constitutionality

참고문헌 (18)

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김하열 / 2020 / 헌법강의 / 박영사

김홍대 / 1990 / 토지공개념법제 / 세경사

박균성 / 2020 / 행정법론(하) / 박영사

소순무 / 2020 / 조세소송 / 조세통람

이태로 / 2020 / 조세법강의 / 박영사

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헌법재판소 2019. 12. 27. 선고 2014헌바381 전원재판부 결정

가. 이 사건 환수조항 등은 주택가격을 안정시키고 사회적 형평을 기하기 위하여 주택재건축사업을 통하여 발생한 정상주택가격상승분을 초과하는 주택가액의 증가분 중 일부를 환수하도록 규정하고 있는바, 재건축조합의 비용과 노력이 투입된 개발비용 등을 모두 공제하여 산정하도록 규정한 재건축부담금 부과기준 산정방법, 재건축초과이익 중 조합원 1인당 3천만 원을 초과하
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대법원 1998. 5. 26. 선고 96누17103 판결

[1] 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것)하에서 개발부담금의 부과대상이 되는 개발이익이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 사업시행자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말하는 것(같은 법 제2조 제1호)으로서, 직
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가. 과세대상(課稅對象)인 자본이득(資本利得)의 범위를 실현된 소득(所得)에 국한할 것인가 혹은 미실현이득(未實現利得)을 포함시킬 것인가의 여부는, 과세목적(課稅目的)·과세소득(課稅所得)의 특성·과세기술상(課稅技術上)의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책(立法政策)의 문제일 뿐, 헌법상(憲法上)의 조세개념(租稅槪念)에 저촉되거나 그와
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헌법재판소 2016. 3. 31. 선고 2013헌바372 결정

1. 개정 전 조항과 개정 후 조항은 합병일로부터 소급하는 주식 등의 증여 또는 취득 기간의 장단 및 증여세 완전포괄주의 도입에 따른 법적 성격만이 다를 뿐이어서, 청구인들이 합병에 따른 상장이익에 대한 증여과세제도 자체를 다투고 있는 이 사건에서 양 조항에 대하여 판단할 내용은 동일하므로, 당해법원이 개정 후 조항에 대하여 판단하면서 실질적으로 개정 전
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헌법재판소 2020. 5. 27. 선고 2018헌바465 전원재판부 결정

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헌법재판소 2003. 5. 15. 선고 2001헌바90 전원재판부

가. 법 제18조에서 사업자가 집단에너지의 사용자들에게 공사비부담금을 부과할 수 있도록 한 이유는, 집단에너지사업이 그 특성상 초기에 대규모의 시설투자가 필요한 도시기반사업으로서 투자재원의 효과적인 조달을 통하여 보다 저렴한 가격으로 원활히 난방서비스를 제공하는 것이 가능할 수 있는 토대를 마련해 줄 필
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가.부담금은 조세에 대한 관계에서 어디까지나 예외적으로만 인정되어야 하며, 어떤 공적 과제에 관한 재정조달을 조세로 할 것인지 아니면 부담금으로 할 것인지에 관하여 입법자의 자유로운 선택권을 허용하여서는 안 된다. 부담금 납부의무자는 재정조달 대상인 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 `특별히 밀접한 관련성`을 가져야 하며, 부담금이 장기적
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가. 개발이익환수에관한법률 제5조 제1항 제10호는 개발부담금의 부과대상인 개발사업의 하나로 "지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업"이라고 규정함으로써 대통령령에서 정할 사업의 내용을 `지목변경이 수반되는 사업`이라고 분명히 구체화하여 위임하고 있으므로 대통령령은 그 범위내에서 보다 구체적이고 세부적인 사항에 한하여 규정할
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대법원 2013. 5. 9. 선고 2011두30496 판결

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헌법재판소 1996. 6. 26. 선고 93헌바2 전원재판부

가. 조세(租稅)의 감면(減免)에 관한 규정(規定)은 조세(租稅)의 부과(賦課)·징수(徵收)의 요건이나 절차와 직접 관련되는 것은 아니지만, 조세(租稅)란 공공경비(公共經費)를 국민에게 강제적으로 배분하는 것으로서 납세의무자(納稅義務者) 상호간에는 조세(租稅)의 전가관계가 있으므로 특정인이나 특정계층에 대하여 정당한 이유없이 조세감면(
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헌법재판소 2020. 8. 28. 선고 2018헌바425 전원재판부 결정

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헌법재판소 1998. 6. 25. 선고 95헌바35,97헌바81,98헌바5·10(병합) 전원재판부

가. 개발이익환수에관한법률 소정의 개발부담금은 그 납부의무자로 하여금 국가 등에 대하여 금전 급부의무를 부담하게 하는 것이어서 납부의무자의 재산권을 제약하는 면이 있고, 부과개시시점의 지가는 개발부담금의 산정기준인 개발이익의 존부와 범위를 결정하는 중요한 요소가 되는 것이므로, 그 산정기준에 관한 위임입법시 요구되는 구체성, 명확성의 정
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헌법재판소 2001. 4. 26. 선고 99헌바39 전원재판부

가. 한정위헌을 구하는 헌법소원은 원칙적으로 헌법재판소의 심판대상이 될 수 없으나, 청구인은 구 개발이익환수에관한법률 제22조 제2항(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 신설되고 1998. 9. 19. 법률 제5572호로 삭제된 것)을 정산처분 자체의 위법만을 다툴 수 있도록 한 것이라고 본 법원의 제한적 해석을 다투는 것이 아니라,
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대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두19321 판결

[1] 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전문 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 제3호는 개발사업 완료 전에 사업시행자의 지위가 승계된 경우 그 지위를 승계한 자가 개발부담금을 납부할 의무가 있다고 규정하고 있는바, 위 법률조항은 개발사업이 승계된 경우 그 승계시까지 발생한 개발이익과
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헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2013헌바191, 2014헌바473(병합) 결정

개발부담금은 실질적으로는 조세의 성격을 가지는 금전급부로서 국가나 지방자치단체의 활동을 위한 재정수입의 원천이 되므로, 고도의 공공성과 공익성을 가져 그 징수의 확보를 보장할 필요가 있다. 심판대상조항은 개발부담금의 우선징수권을 규정하면서도, 개발부담금의 `납부 고지일 전에’ 설정된 저당권 등에 의하여 담보된 채권에 대하여는 개발부담금을 우선 징수할 수 없
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헌법재판소 2003. 1. 30. 선고 2002헌바5 전원재판부

가.국외여행자납부금은 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대라는 과제를 위한 관광진흥개발기금의 재원을 마련하는 동시에, 내국인의 국외여행을 간접적으로 규제함으로써 관광수지 적자를 억제하고 국내 관광사업의 활성화를 유도하기 위하여 내국인 중 국외여행자라는 특정집단으로부터 재정충당 및 유도적 성격을 지닌 특별부담금이다.
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헌법재판소 1990. 9. 3. 선고 89헌가95 全員裁判部

국세기본법(國稅基本法) 제35조 제1항 제3호 중(中) “으로부터 1년(年)"이라는 부분(部分)은 헌법(憲法) 제23조 제1항이 보장(保障)하고 있는 재산권(財産權)의 본질적(本質的)인 내용(內容)을 침해(侵害)하는 것으로서 헌법(憲法) 전문(前文), 제1조, 제10조, 제11조 제1항, 제23조 제1항, 제37조 제2항 단서(但書),
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헌법재판소 2008. 11. 27. 선고 2007헌마860 전원재판부

가. 영화관 경영자의 부과금 징수·납부의무 불이행에 대한 과태료의 제재 규정은 과태료 부과처분 및 이에 대한 이의시의 과태료 재판이라는 구체적 집행행위를 예정하고 있으며, 청구인들은 영화관 경영자에게 부과금의 징수 및 납부의무의 이행을 강제한다는 것만을 다투고 있을 뿐, 과태료라는 제재가 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등은 주장하
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최진수

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