국가균형발전을 위한 지방재정조정제도의 법적 과제

김동균

doi:https://doi.org/10.46751/nplak.2022.18.3.73

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김동균 (한국법제연구원)

저널정보: 한국국가법학회 국가법연구 국가법연구 제18권 제3호

발행연도: 2022.8

수록면: 73 - 102 (30page)

DOI: https://doi.org/10.46751/nplak.2022.18.3.73

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국가균형발전은 지방자치단체에 지역의 실정 및 주민의 수요에 부합하는 지역발전시책을 추진할 수 있는 행정적·재정적 권한과 여건이 보장되는 경우에 비로소 실현될 수 있다. 즉, 헌법상 보장된 자치행정의 실현과 이를 위한 지방분권은 국가균형발전을 위한 선결문제에 해당하고, 각각의 개념들은 하나의 틀 안에서 함께 논의되어야 한다. 지방자치제의 시행 후부터 현재까지 자치행정과 관련한 논의는 대부분의 권한이 국가에 집중되어 있다는 문제점에서부터 출발한다. 특히 재정적 측면에서 지방자치단체의 불충분한 조세수익고권 등은 지방자치단체가 스스로 지역의 발전을 위한 시책을 결정하고 추진함에 있어서 한계로 작용하고 있다. 또 국가균형발전을 위해서는 특정 지방자치단체가 아닌 모든 지방자치단체에 대해 일정한 재정적 여건이 보장되어야 하지만, 현실에서 지방자치단체 간 재정력 격차는 상당한 차이를 나타내고 있으며, 이는 국가균형발전을 저해하는 원인 중 하나이다. 현재 지방자치단체의 재정적 한계를 보완하기 위해 다수의 지방재정조정제도가 운영되고 있다. 대표적인 제도로는 지방교부세 및 지역상생발전기금이 있으며, 인구감소지역은 일반적으로 세수력이 취약하기 때문에 인구감소지역 관련 지방자치단체에 배분되는 지방소멸대응기금도 지방자치단체의 재정력 확충 및 재정력 격차 조정을 위해 일정한 역할을 수행할 것으로 기대할 수 있다. 다만, 다수의 지방재정조정제도가 실행되고 있음에도 불구하고 개별 제도들이 본질적 기능을 충실히 수행하고 있는지에 대해 의문이 있다. 예를 들어 지방교부세의 경우 그 배분에 있어서 지방자치단체의 재정력과 관계없는 다수의 요건들을 고려함으로써 제도의 본질적 기능을 충실히 수행하고 있는지 의문이며, 오히려 국가가 지방자치단체를 통제하는 수단으로 활용될 여지는 없는지 검토가 필요하다. 지역상생발전기금의 경우에는 일부 지방자치단체가 출연한 재원을 통해 재정력을 조정한다는 점과 기금의 형식으로 한시적으로 운영된다는 한계를 가지고 있다. 지방소멸대응기금도 기금의 형식으로 운영된다는 점을 지적할 수 있으며, 타 제도와의 통폐합에 관한 검토가 필요하다. 나아가 현행 지방재정조정제도는 다수의 개별법을 통해 규율되고, 개별적으로 논의되고 있기 때문에 제도 상호 간 유기적인 관계를 도출하기 어렵다는 한계를 가지고 있다. 이러한 배경에서 국가균형발전 및 자치행정의 실질적 보장을 위해 개별 지방재정조정제도의 개선 및 관련 법체계의 재정립에 관한 지속적인 논의가 요구된다.

Die ausgeglichene Staatsentwicklung kann nur verwirklicht werden, wenn die ausreichende Finanz- und Verwaltungskompetenz der Kommunen gewahrleistet sind, um regionale Entwicklungspolitiken zu fordern, die den ortlichen Gegebenheiten und den Bedurfnissen der Einwohner entsprechen. Mit anderen Worten sind die verfassungsrechtliche Garantie der Selbstverwaltung und die Dezentralisierung die Voraussetzungen fur die ausgeglichene Staatsentwicklung. Von der Einfuhrung der kommunalen Selbstverwaltung bis zur Gegenwart gehen die Diskussionen uber die Selbstverwaltung davon aus, dass die Zentralregierung relativ starke Kompetenzen hat. Insbesondere in finanzieller Hinsicht konnen die Kommunen wegen der unzureichenden Kompetenz auf Steuereinnahmen eigene Politiken zur regionalen Entwicklung nicht selbst entscheiden und umsetzen. Außerdem sollten fur die ausgeglichene Staatsentwicklung ausreichende finanzielle Kompetenz fur alle Kommunen gewahrleistet werden. Die Finanzkraft zwischen den Kommunen ist jedoch sehr unterschiedlich. Derzeit gibt es in Sudkorea verschiedene Finanzausgleichssysteme fur die Erganzung der kommunalen Finanzkraft und den Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft zwischen den Kommunen. Dazu gehoren die regionalen Zuteilungssteuer und der regionale Entwicklungsfonds. Es ist auch zu erwarten, dass kommunale Finanzkraft und unterschiedliche Finanzkraft zwischen den Kommunen durch den Fonds fur die Kommunen mit geringer Einwohnerzahl erganzt und ausgeglichen werden konnen. Es stellt sich jedoch die Frage, ob der kommunale Finanzausgleich seine wesentliche Funktion erfullt. Beispielweise ist bei der regionalen Zuteilungssteuer fraglich, ob ihre wesentliche Funktion getreu erfullt wird. Denn bei der Verteilung der regionalen Zuteilungssteuer werden finanzkraftunabhangige Faktoren berucksichtigt. Es soll vielmehr diskutiert werden, ob der Staat die regionale Zuteilungssteuer als Mittel zur Kontrolle der Kommunen nutzen konnte. Freilich findet sich ein horizontaler Finanzausgleich(Entwicklungsfonds) in Sudkorea. Jedoch hat der Entwicklungsfonds eine Grenze, die sich aus der Form des Fonds ergibt. Der Entwicklungsfonds reicht außerdem nicht aus, um die unterschiedlichen Finanzkraft zwischen den Kommunen auszugleichen, und seine Laufzeit ist begrenzt. Dies gilt auch fur den Fonds fur die Kommunen mit geringer Einwohnerzahl. Eine Grenze besteht ferner darin, dass es schwerig ist, organische Beziehung zwischen den Finanzausgleichssystemen abzuleiten, weil jeweilige Finanzausgleichssysteme in verschiedenen Gesetze geregelt sind und einzeln disskutiert werden.

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