소청심사제도의 개선방안 : 미국 실적제보호위원회와의 비교를 중심으로 :미국 실적제보호위원회와의 비교를 중심으로

전현철

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자료유형: 학술저널

저자정보: 전현철 (한남대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第44號

발행연도: 2016.2

수록면: 129 - 157 (29page)

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소청심사제도는 공무원이 징계처분 등 그 의사에 반하는 불리한 처분을 받은 경우, 그에 불복하여 다투는 특별행정심판제도를 말한다. 소청심사제도는 위법 또는 부당한 인사상의 불이익으로부터 공무원의 신분을 보호함으로써 직업공무원제를 확립하고 행정의 안정성과 능률성을 보장하기 위한 제도이다. 소청심사제도는 분쟁의 발생을 전제로 사실관계를 확정하고 법을 해석 · 적용하여 분쟁을 해결하는 사법적(司法的) 기능을 수행한다는 점에서 소청심사를 담당하는 소청심사위원회의 독립성과 전문성이 요구된다.
소청심사를 담당하는 기관으로 ‘인사혁신처 소청심사위원회’, ‘교원소청심사위원회’, 각 시 · 도의 ‘지방소청심사위원회’와 ‘교육소청심사위원회’가 있고, 그 밖에 국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회에도 소속 공무원의 소청심사를 담당하는 소청심사위원회가 각각 설치되어 있다. 우리나라 소청심사위원회에 대응하는 기관으로 미국에는 ‘실적제보호위원회(MSPB, Merit System Protection Board)’가 있다. 미국의 실적제보호위원회(이하 ‘보호위원회’라고 한다)는 공무원의 소청을 심판하고, 금지된 인사행위와 공무원법령 위반행위에 대한 시정조치와 징계처분을 명령하는 독립된 준사법적 행정기관이다.
소청심사위원회는 공무원의 권익보호를 위한 중요한 제도적 장치로서 비교적 활발히 운영되고 있다. 그럼에도 불구하고 소청심사의 공정성, 형평성, 실효성 등에 대한 비판이 끊임없이 제기되고 있다. 공무원에 대한 징계수위가 소청심사를 거치면서 정상참작 등을 이유로 감경되는 비율이 지나치게 커서 ‘제 식구 감싸기’, ‘솜방망이 징계’라는 비판이 제기되고 있고, 교원소청심사에서는 그 결정내용이 교원직급별로, 위반유형별로 크게 차이가 나고 있어 형평성을 잃었다는 지적이 있다. 특히 사립학교교원이 제기한 교원소청심사의 경우 인용결정이 있더라도 학교법인이 따르지 않으면 이를 강제할 마땅한 제재수단이 없어 사실상 소청심사가 유명무실하다는 비판까지 받고 있다.
소청심사위원회에 대하여 ‘제 식구 감싸기’라는 비판이 제기되는 이유는 소청심사위원회의 독립성 결여에서 찾을 수 있다. 우리나라 소청심사위원회는 인사혁신처, 각 지방자치단체, 교육부 등 행정기관 소속이고, 그 위원 역시 행정기관의 장이 제청하거나 임명하고 있다. 또한 위원의 구성을 보면, 공무원이 다수를 차지하고 있으며, 공개경쟁과는 거리가 먼 불투명한 방법으로 위원이 선임되고 있다. 이에 비하여 미국의 보호위원회는 인사관리처(OPM, Office of Personnel Management)와는 독립된 별개의 기관이고, 보호위원회의 심판관인 행정법판사(ALJ, administrative law judge)와 행정판사(AJ, administrative judge)는 실적을 기준으로 한 공개경쟁절차를 통하여 선발되며, 위원회에서 임명한다. 따라서 ‘제 식구 감싸기’라는 문제점을 극복하기 위해서는 미국 보호위원회에서와 같이 소속 행정기관과는 독립된 별개의 기관으로 소청심사위원회가 조직되어야 하고, 공정한 경쟁절차를 통하여 심사위원을 구성함으로써 소속 행정기관의 영향력으로부터 벗어나야 한다.
또한 심사위원은 사법적 기능 수행에 적합한 법률전문가로 구성되어야 한다. 현재 심사위원의 상당수를 법률전문가가 아닌 공무원, 교장, 교수 등이 차지하고 있는데, 그 결과 동류(同類)의식에 따른 형평성 잃은 결정이 남발되고 있다. 법적 판단은 법률전문가에게 맡기는 것이 옳다. 미국 보호위원회의 행정법판사(ALJ)와 행정판사(AJ)는 모두 법률전문가인 변호사 자격이 있는 자이고 상근직(full-time)이다. 우리나라의 경우에도 소청심사위원을 일정한 법조실무경력이 있는 변호사 가운데 선발하고, 심사위원 전원을 겸직이 금지되는 상임위원으로 운영함으로써 전문성과 책임성을 제고하여야 할 것이다.
한편, 미국 보호위원회는 당사자가 최종 결정에 따르지 않는 경우에 담당공무원의 급여 지급의 정지, 재정지원금의 회수 등의 제재를 가하고 있는데, 이는 우리나라의 경우 특히 교원소청결정의 기속력을 강화하기 위한 방안으로 유용하다고 본다. 그리하여 교원소청결정에 따를 책임이 있는 학교법인과 그 대표자가 결정에 따르지 않는 경우 과태료나 이행강제금 등 금전적 부담을 지우거나 또는 해당 학교에 대한 재정지원을 중단하는 등의 제재를 가함으로써 그 이행을 확보할 수 있을 것이다.
그 밖에도 소청심사절차에 있어서 미국 보호위원회의 경우 퇴직공무원이나 공무원지원자에 대하여도 제한적으로 소청인적격을 인정하고 있고, 장차 공무원의 신분변동을 초래할 수 있는 행정기관의 정책결정 등도 심사대상에 포함시키고 있으며, 조정 등 대체적 분쟁해결절차(ADR, Alternative Dispute Resolution)를 적극 활용하고 있는데, 이는 우리나라 소청심사의 경우에도 그대로 타당하다고 본다. 끝으로 소청심사위원회를 소속 행정기관별로 별개로 운영할 것이 아니라, 소청심사의 효율성 제고를 위하여 군(軍)을 제외한 모든 행정기관의 공무원과 교사를 아우르는 단일한 소청심사위원회를 설치하여 운영함이 바람직하다고 본다.

The Appeals Commission is a quasi-judicial agency that adjudicate employee appeals. So, the Commission should be independent and professional as courts. But the independence of the Commission is lacking, there has been raised criticism of protecting its own people. To overcome this kind of situation, as Merit Systems Protection Board(MSPB) in the United States, the Commission will be organized by an independent separate authority and the Commissioner should be appointed through a competitive process excluding the impact of their agencies.
The MSPB is an independent, quasi-judicial agency that operates like a court.
The MSPB is an independent agency in the Executive branch that serves as the guardian of Federal merit systems. The Board was created to ensure that all Federal government agencies follow Federal merit systems practices. The Board does this by adjudicating Federal employee appeals of agency personnel actions, and by conducting special reviews and studies of Federal merit systems.
Also, the Commissioner will be composed of legal experts for the performance of judicial functions. Because the commissioner is required in a judicial ability to interpret and apply the law to resolve the dispute. The commissioner should be chosen among the lawyers and all of them should be full time judges.
In oder to strengthen the binding effect of Appeal decision especially for private school educator, the Appeals Commission need to order school foundation and their representatives to comply with the decision to impose fines or forced implementation, including sanctions such as the suspension of financial support for the school.
In addition, it needs to expand the scope of the Appeals and diversify its remedy. Most of the cases brought to the MSPB are appeals of agency adverse actions, such as removals, suspensions of more than 14 days, reductions in grade or pay, and furloughs of 30 days or less. The next largest number of cases involve appeals of OPM determinations in retirement matters. Employees and former employees may appeal OPM decisions affecting entitlements under the retirement systems and applicants for employment also may appeal certain actions such as OPM suitability determinations and OPM employment practices. The MSPB’s judge may initiate attempts to settle the appeal informally at any time. If the parties agree to settle their dispute, the settlement agreement is the final and binding resolution of the appeal, and the judge will dismiss the appeal with prejudice.
Finally, the Appeals Commission needs not to run as a separate administrative institution, it makes sense by installing a single commission covering the civil agencies and educators for the efficiency and convenience of Appeals system.

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