공무원급여규칙에 의한 행정입법 : 독일 연방행정법원 2004년 6월 17일 결정을 토대로 :독일 연방행정법원 2004년 6월 17일 결정을 토대로

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자료유형: 학술저널

저자정보: 李相海

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제7권 제4호

발행연도: 2006.11

수록면: 397 - 421 (25page)

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행정법, 아니 전 공법영역을 걸쳐 가장 논란의 중심이 되었고 여전히 논쟁이 지속되고 있는 분야의 하나가 행정입법인바, 그 중에서도 행정규칙의 법규성 내지 대외적 구속력의 문제임은 주지의 사실이다. 본고에서는 이와 관련한 독일 및 EU의 최근 판례를 소개함으로써 우리의 이론동향에 시사를 얻고자 하였다. 이에, 국내에서의 논의는 부분적으로만 고려하게 되었다. 우리를 비롯한 독일, 스위스, 오스트리아의 전통적 견해에 의하면, 행정규칙은 법규명령이나 법률과 달리 일반국민과 법원에 대해 구속력을 미치는 대외적 효력이 부여되지 않는다. 하지만 현대의 행정국가에 이르러, 경우에 따라 행정규칙에 외부적 효력을 인정하게 되는 중간노선이 등장하게 된다. 즉, 직접적인 대외적 구속효를 인정받게 되는 규범구체화행정규칙이 출현하게된 것이다. 독일의 경우 이러한 대외적 효력은 처음에는 환경ㆍ기술관련 분야에서만 인정되었으나, 이후 타 영역으로 점차 넓혀지게 되었다. 예컨대, ‘연방생활보호법상 생활비지급의 준칙’과 ‘조세법상 법을 간명하고 일괄적으로 적용하기 위해 발령되는 지침’에 외부효가 있는 것으로 간주되게 되었으며, 공무원법분야에도 공무원급여규칙은 대외적 효력을 지니는 것으로 인식되어왔다. 이와 같은 상황 하에서 연방행정법원은 2004년 6월 17일 규범구체화적 성격을 지니고 있는 공무원급여규칙의 법적효력과 적용영역에 대해 다시금 심사를 하게 되었는바, 판례의 변경이 이루어 졌다고 보여 진다. 본 건에서 동 법원은, “질병ㆍ간호ㆍ출산ㆍ사망에 있어 공무원 및 그 가족에 대한 급여의 본질적이고 중요한 사항은 의회입법자가 스스로 결정해야 한다”고 하였다. 공무원급여와 관련한 주요사항의 규율이 행정규칙형태로 이루어지고 있는데 대해, 이는 헌법상의 법률유보원칙에 위반된다고 판단한 것이다. 이러한 판단의 주근거로, 연방공무원급여규칙의 법적성질이 불충분하다는 것을 들고 있다. 다시 말해, 행정규칙은 법률이나 법규명령이 지니고 있는 법적안정성, 공시성, 재판규범성 내지 사법심사성과 같은 법적성격에 필적하지 못하다고 본 것이다. 이러한 논지는 종전 유럽재판소판례의 관점과 맥을 같이한다. 동 재판소는, “EU의 지침을 국내법으로 전환함에 있어서 행정규칙은 그 수단으로 적절하지 못하다”고 하며, 지침전환의 법 형식으로써 법률이외에 행정입법 중에서는 법규명령만을 요구하고 있다. 이에 따라 독일에서는 행정규칙으로 규율되던 사항들의 다수가 법규명령형식으로 전환되게 되었다. 더불어, 동 재판소결정에 의한 행정규칙의 규범카테고리적 성격침식은 법규성 인정의 불명확과 불확실에서 기인한다고 보고, 이에 대응하기위한 이론의 재정립 움직임이 일고 있다. 즉, 행정규칙에 의한 권리와 의무의 생성이 더 이상 행정의 자기구속, 행정관행, 평등원칙을 통해 간접적으로 이루어지는 것이 아니라, 행정규칙을 시원적인 법원으로 창설하여, 법률 및 법규명령과 함께 명실상부한 독자적 규범카테고리로 설정하려는 다양한 시도가 나타나고 있다. 또한 행정규칙을 법규명령으로 대체하자는 주장도 제시되고 있다. 이와 관련하여, 앞으로 어떠한 이론이 설득력을 얻어 다수를 이루게 될 지는 좀 더 지켜보아야 할 것이다. 한편, 연방행정법원의 본 결정으로 규범구체화행정규칙이 정당성을 인정받게 되는 분야는, 그 태동의 시발점인 환경ㆍ기술관련 영역으로 후퇴하게 될 것이라고 조심스럽게 예측해 본다. 다만, 동 법원의 이러한 입장이 잠정적인 것인지, 아니면 확정판례로 굳어지게 될 것인지에 대한 종국적 판단은 유보하기로 한다.

Nach einer im Schrifttum zu Verwaltungsrecht verbreiteten Auffassung sind Verwaltungsvorschriften Regelungen sogenannten Innenbereich der Verswaltung. Sie werden innerhalb einer Verwaltungsorganisation durch ubergeordnete Verwaltungsinstanzen gegenuber nachgeordneten Behorden, Verwaltungsstellen oder Bediensteten erlassen, um Organisation und Handeln der Verwaltung naher zu bestimmen. Außenwirkung gegenuber Burgern und Gerichten im Sinne einer normativen Bindungswirkung kommt ihnen dagegen nicht zu; dies gerade unterscheidet die Verwaltungsvorschriften von Parlamentsgesetzen und Rechtsverordnungen. Diese traditionelle, in Deutschland als herrschend zu bezeichnende Meinung entspricht zugleich den Standardauffassungen zu den osterreichischen, zu den schweizerischen und zu koreanischen Verwaltungsverordnungen. Und doch haben die ursprunglich so stabil erscheinenden Mauern, die den Innenbereich der Verwaltung gegenuber all dem abschirmen sollten, was außerhalb derselben geschieht, im Verwaltungsstaat der Moderne Risse bekommen, und diese werden immer zahlreicher und langer. Das BVerwG hat im Whyl-Urteil einer vom Bundesinnenminister erlassenen Richtlinie uber eine Allgemeine Berechnungsgrundlage zum Atomenergierecht aufgrund ihrer normkonkretisierenden Funktion unmittelbare Außenwirkung zuerkannt. Was zunachst als Ausnahme fur das Umwelt- und Technikrecht verstanden werden mochte, setzte sich in anderen Bereichen fort, etwa in Bezug auf Regelsatze fur laufende Leistungen zum Lebensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz. Im Steuerrecht werden inzwischen sogenannten Verwaltungsvorschriften zur Vereinfachung der Sachverhaltsermittlung zunehmend als außenwirksam angesehen. Im Beamtenrecht betrachtet man seit langem Beihilferegelungen als Verwaltungsvorschriften mit Außenwirkung.
Die skizzierte mittlere Linie der Anerkennung außenwirksamer Verwaltungsvorschriften wurde in den 1990er Jahren durch die Rechtsprechung des Europaischen Gerichtshofs nachhaltig erschuttert, der den Verwaltungsvorschriften die erforderlicheRechtsqualitat zur Umsetzung von EG-Richtlinien absprach und hierfur in zwischenzeitlich standiger Rechtsprechung die Rechtsetzungsform der Rechtsverordnung verlangt. Nach Auffassung des EuGH war fur die zur Umsetzung des EG-Richtlinienrechts ergangenen Verwaltungsvorschriften nicht erwiesen, dass die Transformation der zugrunde liegenden europarechtlichen Grenzwertbestimmungen mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der erforderlichen Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit erfolgt sei.
Im Ubrigen lasst die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 aufhorchen. Durch das Urteil erkannte das Gericht, dass die Regelungen bedeutender Teile des beamtenrechtlichen Beihilferechts in der Form von Verwaltungsvorschriften den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts nicht genugen: “Die wesentlichen Entscheidungen uber die Leistungen an Beamte im Falle von Krankheit und Pflegebedurftigkeit hat der Gesetgeber zu treffen”. Damit wurde nicht nur eine seit Jahrzehnten eingeschliffene Rechtssetzungspraxis eines wesentlichen Teilbereichs des Bundesbeamtenrechts verworfen, sondern auch eine Neuausrichtung der hochstrechtlichen Rechtsprechung zur Frage der Außen- und Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften vollzogen ? einer der umstrittener Fragen des Offentlichen Rechts uberhaupt. Rechtsetzungspraktisch konnte die neue Rechtsprechung eine erhebliche Einengung des Anwendungsbereichs der Verwaltungsvorschriften bedeuten.

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Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 헌법질서 내에서 행정규칙의 위치
Ⅲ. 행정규칙에 대한 EU법 및 유럽재판소판례의 영향
Ⅳ. 공무원급여규칙에 대한 연방행정법원의 판례변경
Ⅴ. 동 판례의 의미와 평가
Ⅵ. 맺음말
참고문헌
〈국문요약〉
〈Zusammenfassung〉

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대법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결

가. 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여서 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아
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