실질적 자치권 보장을 위한 헌법개정의 방향

최봉석

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자료유형: 학술저널

저자정보: 최봉석

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제9권 제4호

발행연도: 2009.1

수록면: 123 - 143 (21page)

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현행 헌법은 제117조와 제118조에서 ‘지방자치제도’에 관해 규정하고 있다. 헌법상 지방자치제도는 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무․재산관리에 관한 사무․기타 법령이 정하는 사무를 그들 자신의 책임 하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도라고 할 수 있다. 이러한 입장은 우리나라뿐만 아니라 독일, 일본, 프랑스 등지에서도 헌법적 차원에서 지방자치를 보장하고 있으며, 유럽지방자치헌장에서는 불가피한 경우를 제외하고 지방자치를 헌법으로 보장할 것을 요구하고 있음을 볼 때 지방자치의 보장은 분명한 헌법적 규율의 과제이며 세계보편적인 헌법의 규율과제라 평가될 수 있다. 결국 지방자치제에 대한 법적 보장은 헌법상의 명문의 규정과 이 규정에 대한 (헌법재판소의) 헌법해석 및 학문적 지원을 통해 그 내용이 정해져야 할 것인바, 헌법규정과 헌법해석의 완성도가 곧 지방자치제도의 내용을 정하는 것으로 이해되어야 할 것이다. 지방자치의 현장에서는 지방자치단체의 무권한과 국가의 중앙집권적 권한집중이 성토되기도 하고 국세본원주의에 기반한 지방재정의 중앙의존성을 한탄하기도 한다. 그러나 이러한 문제가 지방자치제도의 운영상의 문제로만 치부될 수는 없는 이유는 우리의 지방자치제도가 너무도 허술한 법제도적 보장 가운데 놓여 있다는 한계 때문이라고 할 수 있다. 지방자치단체의 조직, 입법, 집행에 관한 실질적 자치권의 보장은 지방자치제도에 관한 헌법상의 고유한 장에서의 규율보다는 오히려 헌법 전반에 걸쳐 지방자치를 염두에 두고 있지 않거나 이를 경시하고 있는 고전적(1988년 헌법개정 이전부터 헌법의 원칙으로 존재하던) 조세법률주의, 국세본원주의, 기본권제한에 관한 법률유보원칙 등을 규정한 헌법의 타 영역들의 문제라는 지적 역시 주목할 필요가 있다. 즉, 현행헌법사 지방자치를 위한 개헌과제는 제117조와 제118조의 영역에서의 문제가 아니라 헌법 전반에 걸쳐 지방자치제도의 보장이라는 헌법적 과제를 구현하기 위한 체계적 정비를 요청한다고 할 수 있다. 현행 헌법은 지방자치제도의 시행 이전에 현행규율상태로 개정됨으로 인해 우리 지방자치의 현재모습을 명확히 담아내지 못하는 한계를 가진다. 지방의회의 법적지위를 분명히 하지 않음으로 인해 그 입법기관성과 행정기관성 여부가 문제로 되었고, 지방의회가 제정하는 조례의 법적 성격, 또한 의회입법성과 행정입법사이에서 표류하게 된 것이다. 이러한 문제의 해결을 위해서는 무엇보다도 지방자치단체의 자치권, 즉 자치입법권과 자치조직고권, 자치계획고권 및 자주재정고권을 실효성 있게 보장하는 실질적 헌법화야말로 근원적이고 궁극적인 과업이라 할 수 있다. 그리고 그 헌법적 과업이 현실적으로 입법, 사법, 행정의 국가(중앙)권력에 의해 실현될 수 없고 헌법해석의 한계에 봉착한 상황에서 헌법스스로의 자기완결적 규율에만 의존할 수밖에 없는 상황이라면, 실질적 자치권 보장을 위한 헌법의 개정은 명확하고 구체적으로 모습으로 또한 헌법전반에 걸친 체계적인 개혁으로서의 실질을 갖추어야 할 것이다.

Die kommunale Selbstverwaltung kann für die Verankerung von Demokratie und bei der Heranbildung demokratischer Bürger eine große Rolle spielen. Die sich selbst verwaltenden kommunalen Körperschaften können als Verwaltungsbehörde am besten über die kommunalen Angelegenheiten entscheiden und daher den Bürgern einen besseren Service bieten. Um eine umfassende Einführung der kommunalen Selbstverwaltung zu ermöglichen, wurden die davon betroffenen Gesetze mittlerweile durchgehend reformiert. Daher kann die „völlige Inkraftsetzung der kommunalen Selbstverwaltung“ mindestens als ein institutioneller Versuch positiv bewertet werden. Jedoch müssen die Verfassungs- bzw. Gesetzsgrundlagen nach dem Wesen und den Funktionen kommunaler Selbstverwaltung als Demokratisierungs- bzw. Selbsständigkeitsmaßstäbe kommunaler Selbstverwaltung erweitert werden, da im Zuge der Umsetzung der kommunalen Selbstverwaltung sowohl schwierige Probleme als auch neue Aufgaben für eine demokratisch vollkommene Bürgergesellschaft heranreifen werden. Da bisher nur ein geringer Teil dieser kommunalen Selbstverwaltungshoheiten eigenverantwortlich gewährleistet ist, steht eine weitgehende Rechtsverbesserung zur Dezentralisierung der Selbstverwaltungsaufgaben auf der Tagesordnung. Nur mit weitreichenden Zuständigkeiten und ent-sprechenden Entscheidungsbefugnissen können Kommunalkörperschaften ihre eigene Rolle auf kommunaler Ebene spielen. Die finanzielle Abhängigkeit der Kommunalkörperschaften von der Zentralregierung sowie die finanzielle Ungleichheit zwischen den Körperschaften kann im Zuge der Verwirklichung der Selbstverwaltung zu einer weiteren Ungleichheit zwischen den Körperschaften führen. Der Mangel kann jede Kommunal-körperschaft in ihren Angelegenheiten, ihren Entwicklung und ihrem Bemühen um demokratischen Aufbau bzw. Reform behindern. Im Bezug auf dieses Verständnis hat der moderne Staat anders als in der Vergangenheit erweiterte Aufgaben und Aktionsbereiche, Bürgerzivilgesellschaft haben im Innenstaatsbereich mehr Aktivitätsspielräume und spezielle Informationen. Da gibt es viele Mitwirkungsspielräume zwischen Bürger und Staat. In einem Staat bedeutet dies erweiterte Möglichkeiten der Zusammenarbeit. In der Praxis wird dies als Bürgeraktivierung insbesondere im politischen Bereich durch mehr Bürgerbeteiligungsmöglichkeit verwirklicht. In der Praxis der kommunalen Ebene kann die Möglichkeit der Bürgerbeteiligung von der legislativen Reform an bzw. der Verfassungsänderung und neuen Gesetzgebung darüber sofort in die Tat umgesetzt werden.

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참고문헌 (20)

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Munch / 1995 / Grundgesetz-Kommentar

Sachs / 1999 / Grundgesetz Kommentar

Schmidt-Aßmann / 2005 / Kommunalrecht in Besonderes Verwaltungsrecht

권강웅 / 2007 / 지방재정에 대한 헌법상 보장규정의 국제비교 / 법제 : 43 ~

김철수 / 1999 / 헌법학개론 / 박영사

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