공무원의 성실의무에 대한 재검토 - 충실의무(Treuepflicht)와의 관계를 중심으로 -

이진수

doi:10.35979/ALJ.2020.02.60.141

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저자정보: 이진수 (영남대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第60號

발행연도: 2020.2

수록면: 141 - 164 (24page)

DOI: 10.35979/ALJ.2020.02.60.141

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공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다. 이러한 헌법적 지위를 바탕으로 공무원은 여러 의무를 부담한다. 국가공무원에 대하여는 국가공무원법 제7장에서 각종 의무의 목록을 규정하고 있는데, 여러 의무 중에서 제56조의 “공무원은 성실히 직무를 수행하여야 한다.”라는 성실의무가 공무원에게 요구되는 가장 기본적이고 중요한 의무로 인정되고 있다. 성실의무는 그 명칭으로 인해 윤리적 성격을 갖는 의무로 설명되고 있다. 그럼에도 성실의무는 법적 의무이므로 이를 위반하는 경우에는 공무원의 징계사유가 된다. 실제로도 성실의무 위반으로 상당히 많은 수의 징계처분이 내려지고 있다. 문제는 어떠한 행위가 성실한 행위이고 어떠한 행위가 불성실한 행위인지가 명확하지 않다는 점이다.
이러한 불명확성은 성실의무의 기원인 충실의무의 도덕적 성격에서 비롯된 것으로 보인다. 충실의무에 대하여는 독일에서 19세기 중반부터 20세기 초반에 걸쳐 많은 논의가 있었는데, 현재 독일에서는 연방공무원법상의 개별적인 의무로 파악하고 있지는 않은 것으로 보인다. 우리의 성실의무가 독일의 충실의무에 기원을 두고 있기는 하지만, 성실의무가 충실의무와 완전히 동일한 것은 아닐 것이다. 현재 우리 국가공무원법에 따르면, 성실의무는 하나의 개별적인 법적 의무로 되어 있어서 그 위반시 곧바로 징계사유가 된다. 성실의무의 배경인 충실의무가 갖는 신조 · 성향에 대한 의무라는 성격과 도덕적 의무라는 성격으로 인해, 독일의 학계에서는 충실의무 위반이 곧바로 제재사유가 되는 것이 아니라, 충실의무에 위반하여 나타나는 개별 행위들을 제재의 대상으로 삼아야 한다는 견해가 지배적이라고 할 수 있다. 그동안 성실의무 위반이 문제되었던 사안들을 살펴보면 성실의무 위반의 범위가 포괄적이고 광범위하며 그 유형이 매우 다양하다는 점을 확인할 수 있다. 공무원의 가장 기본적인 의무로서, 그 위반 시에 징계 사유가 될 수 있고 실제로도 그 위반을 이유로 하여 징계처분이 내려지고 있는 성실의무의 개념과 범위가 명확하지 않다면, 헌법상 보장되고 있는 직업공무원제의 본질인 공무원의 신분보장이 무의미하게 될 우려가 있다. 이러한 문제의 해결을 위해서는 성실의무 자체에서 공무원의 의무위반을 추출하는 것보다는, 성실의무에 위반되는 행위 유형을 구체적인 행위규범으로 정하고 그러한 행위가 있을 때 행위규범 위반을 이유로 징계처분을 하도록 국가공무원법 규정을 구체화하는 입법적 조치가 필요하다고 생각된다.

All public officials shall be servants of the entire people and shall take responsibilities for the people. Based on this constitutional standing, public officials assume various duties. As for the public officials, Chapter 7 of the State Public Officials Act lists various duties and, among other duties, the duty of fidelity in Article 56, “Every public official shall faithfully perform his/her duties,” is recognized as the most fundamental and important one.
The duty of fidelity can be perceived as a duty of ethic. Nevertheless, the duty of fidelity is a legal obligation; a violation of which can bring about disciplinary punishment. In fact, a substantial number of disciplinary punishments has been taken against public officials for their violations of the duty of fidelity. The problem lies in that there is no clear distinction between what is fidelitous versus what is not.
This ambiguity seems to have derived from the ethical dimension of the duty of loyalty which is the origin of the duty of fidelity. There have been many discussions of the duty of loyalty in German scholarship from the mid-19th to early 20th centuries. In today’s Germany, the duty of loyalty is not currently imposed to individual public officials as a separate obligation. Although the duty of fidelity originates from Germany"s duty of loyalty, it may not be an identical concept as the duty of loyalty. At present, the duty of fidelity is an individual legal obligation, a violation of which could immediately effectuate disciplinary actions. The dominant view in German academia is that individual actions that constitute a violation the duty of loyalty, not the violation itself, should be subject to disciplinary actions. This is because of the nature of the duty of loyalty that comprises of ethical duties. There have been many different cases of violation of the duty of fidelity in the past. If there is no well-defined concept and scope of the duty of fidelity, which is the very fundamental duty of public officials and the violation of which would warrant disciplinary punishments, the job security of public officials that the vocational civil service system guarantees under the Constitution may lose its purpose. In order to solve these problems, rather than categorizing the violation of the duty of fidelity as the violation of the duties of public officials as a whole, it would make more sense to first specify the types and actions that constitute the violation of the duty of fidelity, categorize them as the violation of the code of conduct, and punish them as they occur. Necessary legislative actions should be taken to revise the State Public Officials Act accordingly.

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